Aroa de la Fuente López

aroa@fundar.org.mx

 

Petróleos Mexicanos (PEMEX) es la entidad pública encargada de llevar a cabo la explotación de los hidrocarburos que se encuentran en territorio nacional. Esta explotación supone la realización de una serie de actividades que van desde la exploración para localizar la presencia de hidrocarburos en el subsuelo, hasta su transformación en petrolíferos y petroquímicos (pasando por la perforación de los pozos, la extracción del hidrocarburo, su transporte y almacenamiento). En México, estas actividades se concentran principalmente en once estados, siete de los cuales se sitúan en grados de marginación alto y muy alto[1]: Campeche, Chiapas, Tabasco, Veracruz, Coahuila, Guanajuato, Hidalgo, Nuevo León, Oaxaca y Puebla. A este hecho se suma que la actividad petrolera ha venido acompañada históricamente de impactos negativos sobre el medioambiente y la población de dichos estados, lo que se ha traducido en la aparición de movimientos sociales de protesta en contra de PEMEX por parte de los afectados.[2]

Para hacer frente a esta situación y evitar que las movilizaciones y protestas supongan paros a su actividad, PEMEX entrega cada año donaciones (combustibles, asfalto y bienes muebles e inmuebles en desuso) y donativos (dinero) con el objetivo de promover el desarrollo social, económico y ambiental de los municipios y comunidades en los que opera. Estos recursos y bienes son entregados principalmente a los gobiernos estatales y municipales y, en menor medida, a algunas organizaciones de la sociedad civil (OSC).[3] En concreto, el 90% de los recursos deben ser destinados a las áreas prioritarias para la operación de PEMEX, mientras que el 10% restante puede ser destinado a otras áreas no prioritarias y a las OSC.

En su Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) presenta, entre otros hallazgos, una evaluación del cumplimiento de los indicadores y lineamientos en la autorización y otorgamiento de los donativos y las donaciones, así como de la recepción de los recursos y bienes por parte de los beneficiarios y su aplicación en los fines para los que fueron otorgados. En este sentido, PEMEX, como entidad encargada de distribuir los recursos, tiene la obligación de asegurar que se entregan a acciones que tengan como objetivo el desarrollo social, así como de realizar el seguimiento de los recursos y bienes entregados a los beneficiados con el fin de verificar que han sido utilizados de manera adecuada para el cumplimiento de los objetivos para los que se solicitaron.

La ASF realizó la auditoria de 40 donativos y 37 donaciones entregados en 2010 por un monto de 1,202,542,800 pesos, lo que representa un 76.2% del monto total de donativos y donaciones entregados ese año. Pero además, debido a que los recursos y bienes fueron entregados en el último trimestre de 2010 —por lo que se imposibilitaba el seguimiento de su aplicación—, la Auditoría también auditó 27 donativos y 64 donaciones otorgados en 2007, 2008 y 2009 y que se encontraban en proceso de aplicación durante 2010; todo por un total de 1,297,847,200 de pesos.[4] Estas dos auditorías mostraron la existencia de irregularidades en los dos procesos señalados anteriormente; es decir, durante la autorización y entrega de los donativos y donaciones, y en el seguimiento del uso que los beneficiarios hicieron de los mismos.

 

Autorización y entrega de los donativos y donaciones

En lo referente a la autorización de los donativos y donaciones, aunque los lineamientos establecen que debe ser realizada por el Consejo de Administración, existe un acuerdo delegatorio que permite que sea el Director Corporativo de Administración quien los apruebe. Sin embargo, extrañamente este acuerdo no fue sometido a consideración de dicho consejo,[5] ni establece la obligación de informarle sobre los donativos y donaciones autorizados. Esto deja un gran margen de acción a este director para decidir a quién otorgar los recursos y bienes y además dificulta que el Consejo de Administración, órgano de gobierno de la paraestatal, controle la asignación de los mismos.

En cuanto a la entrega de los donativos y donaciones, la ASF destaca el hecho de que en siete de los 77 donativos y donaciones otorgados en 2010, PEMEX entregó los recursos pese al incumplimiento del convenio y acuerdo de colaboración por parte de los beneficiarios (ya que no entregaron los reportes de seguimiento y comprobación correspondientes de unos recursos entregados anteriormente). El no cumplimiento de este convenio, según la normatividad existente, debe invalidar a los beneficiarios para recibir nuevos donativos y donaciones, cosa que PEMEX no cumplió al otorgarlos nuevamente.

 

Seguimiento de la aplicación de los donativos y donaciones

En primer lugar, la ASF señala que existen vacíos normativos, toda vez que los Lineamientos en materia de Donativos y Donaciones de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios no establecen líneas claras sobre el seguimiento de la aplicación de los recursos y bienes. Lo anterior deja un amplio margen de discrecionalidad y dificulta el control de los mismos. De esta manera, estos lineamientos no presentan regulación sobre los plazos para la aplicación y comprobación de los donativos y donaciones otorgados, ni sobre la periodicidad y plazos de los reportes de aplicación de los mismos que deben entregar los beneficiarios.

Por otro lado, en 23 de los 91 donativos y donaciones autorizados en 2007, 2008 y 2009, PEMEX no realizó el seguimiento de los acuerdos de autorización ni verificó la aplicación de los recursos y bienes para los fines otorgados. El hecho de que PEMEX no comprobara el uso final que los beneficiarios dieron a los recursos y bienes entregados impide que se conozca si los mismos fueron utilizados para los fines establecidos y si cumplieron con los correspondientes objetivos de desarrollo social para los que fueron entregados.

 

Implicaciones de las irregularidades detectadas por la ASF

Los resultados de la auditoria de la ASF a los donativos y donaciones de PEMEX ponen de manifiesto la existencia de determinados vacíos normativos y malas prácticas que dificultan el control de la aprobación y uso de los mismos. Este control es una pieza fundamental para asegurar que los gobiernos, estatales y municipales, y las OSC receptoras de recursos y bienes los apliquen en acciones que mejoren el desarrollo social de las regiones petroleras. Esto es clave a la luz de los hallazgos desprendidos de un estudio que Fundar y la Asociación Ecológica Santo Tomás llevaron a cabo en 2007. Este estudio mostró indicios de que los donativos y donaciones han sido autorizados, en muchos casos, para asegurar la estabilidad sociopolítica de las zonas con mayor actividad petrolera, y no para la promoción del desarrollo social. Igualmente, este trabajo conjunto reveló que parte de los recursos entregados a Tabasco fueron utilizados por el gobierno estatal para fines que nada tenían que ver con mejorar las condiciones de vida de la población, e incluso presenta evidencia que muestra que los recursos destinados a ciertos estados (Tamaulipas y Tabasco) aumentaban en años electorales.

Todo ello pone de manifiesto la importancia de que PEMEX siga las recomendaciones de la ASF en cuanto a la mejora del marco normativo y del seguimiento y evaluación de la aplicación de los donativos y donaciones. Pero además, es necesario que PEMEX empiece a publicar más información sobre la autorización, aplicación y evaluación de estos recursos para que la población afectada pueda comprobar si estos son destinados a cumplir con los objetivos de desarrollo social establecido y si estos objetivos responden a sus necesidades. Es por ello que recomendamos a PEMEX que publique la siguiente información en su página de internet:

  1. Relación anual de los donativos y donaciones autorizados por el Director Corporativo de Administración de PEMEX por entidad federativa, beneficiario, objetivo de desarrollo social, obra/programa/proyecto o acción social, según corresponda, y tipo de apoyo (donativo o donación). Esta relación deberá ser actualizada cada trimestre.
  2. Reportes de comprobación y de seguimiento de los recursos entregados por obra/programa/proyecto o acción social, según corresponda, en sus versiones públicas. Los reportes de seguimiento deben incluir indicadores de impacto en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo social en el uso de los recursos y deben ser actualizados trimestralmente.
  3. Evaluaciones realizadas por PEMEX en cuanto a la correcta aplicación de los recursos (materiales y económicos) y a su impacto en los objetivos de desarrollo de cada obra/programa/proyecto o acción social, según corresponda.

 


[1] Índice de marginación por entidad federativa y municipio 2010 del Consejo Nacional de Población (CONAPO).

Disponible en http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/marginacion2011/CapitulosPDF/1_4.pdf

[2] Pirker, K., Arias Rodríguez, J.M. e Ireta Guzmán, H. (2007). El Acceso a la Información para la Contraloría Social. El caso de las Donaciones y Donativos de PEMEX a Tabasco. México DF: Fundar.

Disponible en http://www.fundar.org.mx/mexico/wp-content/uploads/publicaciones/pemexALL.pdf

[3] Del total de donativos y donaciones otorgados por PEMEX en 2011 -1,646,290,715 pesos-, el 97.4% fue otorgado a gobiernos estatales y municipales, mientras que el 2.6% se otorgó a Organizaciones de la Sociedad Civil. PEMEX (2012). Total nacional Donativos y Donaciones.

Disponible en http://www.pemex.com/files/content/Total_Nacional_2011.pdf

[4] En este caso, la ASF no presenta datos sobre el porcentaje que este monto representa del total de recursos otorgados en concepto de donativos y donaciones durante esos tres años.

[5] Fue suscrito por el Director General y el Abogado General de PEMEX.