Posicionamiento de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, frente a la iniciativa de Reforma Hacendaria presentada por el gobierno de Enrique Peña Nieto al Congreso de la Unión.
México se encuentra en una coyuntura histórica en la cual, a través de la acción decidida del Estado y de la intervención y guía solidaria de la sociedad, podría mejorar significativamente la realización de los derechos humanos para todas las y los mexicanos y, simultáneamente, sanear sus finanzas públicas. El tamaño de la economía mexicana, el grado de desarrollo de algunas de sus instituciones y la capacidad social de generar riqueza son sólo algunos, entre una amplia gama de factores claves, que nos permiten hacer la afirmación anterior. Sin embargo, cuando revisamos indicadores sobre la acción del Estado para cumplir con su obligación de generar mayor equidad en la sociedad mexicana, encontramos una serie de carencias que podrían explicar por qué nuestro país no ha alcanzado el grado de desarrollo que corresponde con su potencial.
Uno de los principales retos que enfrenta el gobierno mexicano para poder cumplir con la garantía de todos los derechos humanos para toda la población es la baja tasa de recaudación, problema estructural de la economía y sistema político mexicanos desde hace poco más de tres décadas. México presenta una de las más bajas tasas de recaudación de América Latina y de los países integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En 2010 presentó una recaudación de 18.8 puntos porcentuales de su producto interno bruto (PIB)[1], la tasa más baja entre todos los integrantes de la OCDE y la quinta más baja de América Latina. Sin embargo, si descontamos los ingresos provenientes de la explotación de hidrocarburos por parte de la paraestatal Petróleos Mexicanos (Pemex), la recaudación mexicana desciende a un 14.1[2] por ciento del PIB para 2010, quedando como la cuarta más baja de América Latina. Es importante subrayar este hecho: desde principios de la década de 1980, el sistema fiscal mexicano ha generado una gran dependencia con respecto a los ingresos petroleros. A los mismos no se les ha considerado como lo que son: recursos extraordinarios provenientes de una fuente finita, cuya explotación merma paulatina y constantemente la riqueza de futuras generaciones de mexicanos. Estos recursos han llegado a representar hasta la tercera parte de los ingresos del gobierno federal, se ha echado mano de los mismos para financiar, no proyectos de desarrollo con visión a mediano y largo plazo –el uso más razonable que se le puede dar a los ingresos extraordinarios–, sino el gasto corriente del Estado mexicano que debería ser cubierto por una recaudación fiscal sana.
Por otra parte, una de las principales explicaciones sobre por qué México no logra desplegar su potencial y alcanzar la garantía plena de derechos humanos para toda su población, se encuentra en una gestión macroeconómica que ha privilegiado la estabilidad sobre el crecimiento equitativo. Autores como Gerardo Esquivel han señalado cómo la persecución de la estabilidad económica ha jugado en contra del crecimiento sostenido:
(…) la política económica en México se maneja, prácticamente, con un ‘piloto automático’ que depende de factores exógenos, concretamente la economía norteamericana y que, por otra parte, tiene un carácter de tipo procíclico en materia de política fiscal o que puede exacerbar los efectos negativos de choques exógenos mediante las decisiones de política monetaria[3].
Además de la falta de crecimiento económico sostenido a lo largo de las últimas tres décadas, el país tiene alto grado de desigualdad social. Una parte de las y los mexicanos viven en condiciones materiales similares a las de las y los ciudadanos de los países más ricos del mundo. Algunos, inclusive figuran entre las personas más acaudaladas del planeta. No obstante, esta situación de privilegio es para una minoría y coexiste con una realidad de pobreza endémica en la cual se encuentran 53.3 millones de personas, mismas que no pueden gozar de los derechos que les garantiza la Constitución[4]. Además, el Estado tampoco proporciona los incentivos económicos necesarios para garantizar que estas personas puedan adquirir las herramientas y habilidades que les permitirían tener mejores condiciones de vida a través del acceso a trabajos bien remunerados.
La política fiscal mexicana no contribuye, como en otros países, a reducir la desigualdad. En México, el índice de Gini prácticamente no se modifica antes y después de la recaudación fiscal[5]. Lo anterior indica que la intervención estatal, por medio de la política hacendaria, no contribuye a redistribuir la riqueza generada en el país, que actualmente se concentra en los deciles más beneficiados por el acomodo macroeconómico, y no fluye hacia quienes se han visto más perjudicados por el mismo; a diferencia de otros Estados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), las condiciones de desigualdad social en México permanecen estables tras la intervención del Estado[6]. Los impuestos no se cobran bajo los principios de equidad y proporcionalidad a los que se refiere la fracción IV, del artículo 31 de la Constitución, y el gasto público no puede garantizar que se realicen los derechos sociales consagrados en el texto constitucional.
El planteamiento que ha hecho el Ejecutivo Federal de aumentar distintos impuestos y que modificará el pacto fiscal que hemos construido en México puede reducirse, parafraseando a Lasswell, a la siguiente pregunta: ¿quiénes pagarán más impuestos para que quiénes reciban cuánto y cómo?[7] En las últimas décadas, el gobierno mexicano, al igual que el gobierno de gran parte de los países de América Latina, obtiene sus recursos a partir de dos fuentes: el cobro de impuestos indirectos (impuestos al consumo, por ejemplo) o cobros extraordinarios a la extracción de materias primas. Sin embargo, presenta un descuido sistemático en lo que respecta al cobro de impuestos sobre ingresos, utilidades y ganancias de capital.
Si se estudian las políticas de los Estados que mejor garantizan los derechos humanos de su población, puede observarse que en todos ellos existe un acuerdo público para lograr que la mayoría de las personas tengan acceso a las mejores condiciones de vida posible. Quizá uno de los modelos de Estado que mejor ha logrado la garantía de los derechos sociales de la mayoría de la población que vive en su territorio ha sido el modelo de Estado de Bienestar, el cual se caracteriza por presentar un sistema de cobertura social mediante el cual se asegura el acceso de toda la población a bienes y servicios para la realización de distintos derechos. Este sistema se sostiene a partir de la redistribución de recursos acumulados en el ápice de la pirámide socioeconómica a partir de una política de recaudación progresiva que nivele los niveles de ingreso de distintos sectores de la población y proporcione servicios a través del gasto público. Dependiendo del tipo de Estado de Bienestar, los derechos sociales que el Estado garantiza pueden contemplar desde la erogación de recursos para atender situaciones urgentes, focalizados en grupos específicos de población, hasta llegar a una cobertura universal de servicios de salud y pensiones para el retiro, pensiones para personas desempleadas, apoyos a las familias en la crianza de los hijos e hijas, educación gratuita, entre mucho otros rubros.
La construcción de una sociedad más equitativa por medio de una política hacendaria redistributiva genera beneficios adicionales para la sociedad. La reducción de las percepciones de desigualdad relativa reducen los incentivos hacia la búsqueda de atajos para lograr la movilidad social. Este hecho genera condiciones más propicias para el funcionamiento correcto y honesto de instituciones democráticas y desincentiva la comisión de ilícitos liberando recursos actualmente utilizados en la provisión de servicios de seguridad ciudadana hacia la persecución de otras metas.
Aspectos generales de la reforma
La iniciativa de reforma hacendaria propuesta por el Ejecutivo Federal es, de acuerdo con declaraciones oficiales, el resultado de un amplio consenso entre las principales fuerzas políticas. Al anunciar la reforma, el presidente señaló que la propuesta se desarrolló con aportaciones del Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y afirmó que con ella se da cumplimiento a varios de los compromisos del Pacto por México. La iniciativa, presentada a partir de un consenso a puerta cerrada, deja fuera la opinión de la sociedad civil y el debate abierto y democrático que debió haber caracterizado la discusión de un tema tan importante para la agenda gubernamental. Posiblemente, una consulta abierta y transparente de la opinión pública habría representado una alternativa deseable al modus operandi que ha caracterizado las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo a lo largo de lo que va de este sexenio.
Al igual que con las otras reformas de gran alcance que se han aprobado de manera expedita, resulta preocupante que en el marco de un instrumento de gobernabilidad como es el Pacto por México, se presenten proyectos legislativos precedidos por acuerdos y negociaciones que dejan fuera la discusión con la ciudadanía, que tendría que participar en reformas que impactaran en su calidad de vida y sobre las cuales tiene derecho a opinar. Las reacciones sociales ante las reformas educativa y energética subrayan la importancia de que los cambios estructurales, además de estar contemplados en el Pacto por México o en el Plan Nacional de Desarrollo, deben considerar procesos legislativos abiertos, participativos y transparentes.
Una alternativa para la presentación de una reforma hacendaria integral habría sido que el gobierno hiciera una descripción de los escenarios del desarrollo de las finanzas públicas a partir de distintos planteamientos de reforma hacendaria. Estos escenarios habrían incluido diferentes alternativas sobre los montos recaudados y los costos de modificar los impuestos, con lo cual la ciudadanía podría conocer las posibilidades y sus consecuencias, y evaluar mejor por qué el gobierno decidió a favor de una y en contra de otras.
Desde Fundar, consideramos que la reforma incluye diversos aspectos positivos que deben ser aprobados por las y los diputados, entre los cuales se encuentran las modificaciones progresivas que gravan a quienes más ingresos reciben: el impuesto a las ganancias por las utilidades obtenidas en la bolsa de valores, la eliminación de una buena parte de los regímenes de deducciones y la revisión del régimen de consolidación fiscal, además del impuesto por la extracción minera. Consideramos positivo que la reforma contemple impuestos a la venta de bebidas azucaradas, así como a la emisión de gases de efecto invernadero o el uso de plaguicidas.
Existen también algunas propuestas en esta iniciativa de reforma con los que no estamos de acuerdo, como la intención de gravar con un impuesto al valor agregado los recursos destinados a vivienda. Otras propuestas, como el aumentar de 30 a un 32% el gravamen de impuesto sobre la renta (ISR) a individuos con ingresos superiores al medio millón de pesos anuales nos parece positivo y necesario, mas no suficiente. Además, nos parece que hay grandes faltantes en la reforma, sobre todo en la parte de gasto: la reforma no contempla revertir el gasto regresivo (se destina casi el triple de recursos para desarrollo humano a los deciles con más ingresos que a los deciles más pobres)[8] y tampoco se contemplan suficientes medidas de transparencia y rendición de cuentas que permitan un monitoreo amplio del uso de los recursos públicos.
Cambios positivos incluidos en la iniciativa de reforma
1) La decisión de no cobrar el impuesto al valor agregado (IVA) a alimentos y medicinas. El IVA es un impuesto regresivo que afecta en mayor medida los ingresos de las personas con menores recursos. Es cierto que las personas que ganan más, consumen más y, por lo tanto, contribuyen con una mayor parte de los impuestos, monetariamente hablando. Sin embargo, como porcentaje de sus ingresos, las personas de menores recursos asumen una carga más grande del IVA que los sectores con mayores ingresos. Tomando esto en consideración, se ha establecido la idea de que, aunque el IVA es regresivo, quienes resultan afectados por este impuesto pueden ser compensados a través del gasto público. No obstante, los resultados del índice Gini (la medida de concentración del ingreso por excelencia) muestran lo contrario. Según datos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el Gini antes y después de considerar el impacto de la política fiscal (impuestos y transferencias del gasto público) en el ingreso de los hogares, es prácticamente idéntico. Es decir, los resultados señalan que la política fiscal no ha servido como instrumento efectivo para disminuir la desigualdad en el país.
En Fundar creemos que el IVA en sí mismo es un excelente complemento para una recaudación basada en impuestos progresivos a ingresos, utilidades y ganancias de capital. Definitivamente, presenta ventajas con respecto a los impuestos directos en lo que respecta a facilidad y eficiencia recaudatoria. Sin embargo, ante tasas que actualmente alcanzan el 16% del valor del consumo, un panorama generalizado de precariedad en el ingreso (dadas la desigualdad y marginalidad que imperan en la sociedad mexicana) y, asumiendo como constante un gasto público que no contribuye a disminuir la desigualdad, no podemos afirmar que conviene a la situación económica de México y a las finanzas públicas de su gobierno, recurrir a esta medida frente a las alternativas existentes. El IVA a medicamentos y alimentos empobrecería más a las familias de los deciles de menor ingreso lo cual es inaceptable.
2) La eliminación de múltiples espacios de deducción fiscal es otra medida muy positiva. A pesar de que gran parte de estos mecanismos fueron creados para incentivar la inversión o apoyar a pequeños y medianos empresarios, en la práctica han sido los grandes conglomerados empresariales quienes, a través de su experticia contable, han aprovechado estas ventanas al cobro de impuestos para eludir sus responsabilidades fiscales. Igualmente, nos parece que la simplificación del régimen de consolidación fiscal es positiva, pues avanza en el sentido de anular una práctica contable común a los grandes conglomerados empresariales que permite saldar ingresos de empresas exitosas con las bajas ganancias, o pérdidas, de otras empresas. Al presentar un solo reporte de ingresos ante el fisco, esta práctica le permite a estos conglomerados eludir sus obligaciones fiscales. Estos cambios son progresivos y permitirán al fisco mexicano acceder a una bolsa aún mayor de ingresos.
3) Cobrar un impuesto del 10% a las ganancias obtenidas a partir de transacciones financieras. Actualmente estas operaciones no pagan impuestos. Sin embargo, en algunos casos, como es el caso de la compra de Banamex por parte de Citigroup o de Grupo Modelo por parte de Anheuser-Busch InBev, han implicado transacciones billonarias que no han reportado un solo centavo al fisco. En nuestra opinión, el objetivo principal de este impuesto es hacer más progresivo el sistema, ya que el 90% de los ingresos por ganancias de capital por venta de acciones en bolsa corresponden al grupo de mayores ingresos (el decil más alto)[9]. Asimismo, las actividades de especulación financiera representan uno de los sectores que más riqueza atraen del resto de la economía, dadas las altas tasas de ganancia que este sector reporta. A diferencia de otros sectores de la economía como son la producción primaria, la industria de la transformación o los servicios, las actividades de especulación financiera retiran de la economía riqueza que, invertida en cualquiera de estos sectores podría traducirse en generación de empleos. Como bien demostró la debacle financiera internacional de 2007-2008, no es deseable destinar una proporción considerable de la riqueza de una sociedad en actividades especulativas. Es responsabilidad del gobierno revertir, por medio de política fiscal, los incentivos que hacen de las actividades financieras un polo tan atractivo para la inversión. Adicionalmente, la tasación de operaciones financieras permite a un país blindarse frente a posibles fugas masivas de capitales. México ha aprendido de la experiencia de 1994-1995 y el enorme daño que la fuga de capitales infligió en nuestra economía. Por todas las razones arriba citadas, en Fundar consideramos que este impuesto es positivo.
4) Establecer un impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) que grave la venta de bebidas azucaradas. De acuerdo con datos de 2012 del Instituto Nacional de Salud Pública, en México 73% de las mujeres adultas, 69% de los hombres adultos y 30% de los niños y adolescentes presentan sobrepeso y obesidad. Asimismo, nuestro país ocupa el primer sitio en prevalencia de diabetes entre los países miembros de la OCDE. Estudios sostienen que en las cantidades consumidas actualmente, las bebidas con alto contenido de azúcar contribuyen a la epidemia de obesidad y diabetes en México al facilitar la ingestión excesiva de calorías[10]. En Fundar respaldamos la propuesta de cobrar un impuesto adicional a los refrescos. Creemos que la solución debe orientarse a reducir el consumo de bebidas y alimentos poco saludables. Por eso consideramos que el IEPS debe cobrarse. pero debe ir acompañado de gasto público orientado a campañas preventivas que expliquen a la población los elementos de una dieta saludable y balanceada. Adicionalmente, creemos que con los recursos provenientes del IEPS se debe asegurar el abastecimiento de agua potable y promover su consumo, sobre todo en comunidades pobres y escuelas públicas.
5) Generar un cobro de IEPS a la emisión de gases de efecto invernadero y al consumo de plaguicidas. Esta iniciativa, elaborada bajo la asesoría del Centro Mario Molina representa un avance importante en la protección del medio ambiente a partir de la política fiscal. El IEPS a gases de efecto de invernadero tasa una cuota determinada a cada unidad de combustible comprada, de una amplia gama de hidrocarburos utilizados en la industria como son gas natural, butano, pentano, carbón, gasolina, diésel, turbosina y coque, entre otros. Del pago de este impuesto se encuentran exentos todos los contribuyentes con excepción de productores, fabricantes o importadores. De esta forma se concentra el gravamen en la industria, evitando que afecte los bolsillos del resto de los contribuyentes. Existen consideraciones sobre si la industria afectada por este impuesto transferirá su costo a los consumidores finales de productos elaborados a partir de la combustión de estos insumos. No obstante, dos de los más grandes compradores de combustibles del país son empresas paraestatales: Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE). La misma ley del IEPS imposibilita a Pemex elevar el precio de venta final de la gasolina y diésel que importa. Asimismo, sería deseable que el gobierno federal no transfiera el costo de combustibles más caros a consumidores de electricidad no industriales.
Por otra parte, el impuesto al uso de plaguicidas establece diferentes gravámenes según cada unidad de plaguicida comprado y el impacto que el mismo tiene sobre la salud humana. Este impuesto será un desincentivo efectivo a la contaminación de suelos y conducirá a productores agrícolas a optar por alternativas menos contaminantes. Es deseable que estos impuestos ambientales abran la puerta para la generación de toda una miscelánea fiscal que proteja a la salud humana y al medio ambiente de contaminantes.
6) Aplaudimos la desaparición de gravámenes como son el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) y el Impuesto a Depósitos en Efectivo (IDE). El primero duplica la función del ISR y, acumulado con el cobro del mismo, genera costos importantes, especialmente para las pequeñas y medianas empresas. Su desaparición permitirá al Servicio de Administración Tributaria (SAT) simplificar sus cobros a la iniciativa privada. La simplificación siempre es deseable en tanto que permite cerrar puertas a la elusión y evasión fiscales. El IDE, por su parte, no cumplió con el objetivo bajo el cual fue formulado de gravar los ingresos provenientes de la economía informal. Tras su formulación, la población evitó hacer depósitos superiores a 15 mil pesos reduciendo sustantivamente las tasas de recaudación esperadas de este impuesto.
7) Consideramos como positivos, en lo general, los aumentos al IVA en el consumo de chicles, alimento para mascotas y eventos. En el caso de los dos primeros rubros, no se trata de bienes de primera necesidad que pongan en riesgo la posibilidad de cubrir las necesidades básicas de los seres humanos (o las mascotas), por lo cual su gravamen es deseable en tanto que el gobierno requiere encontrar fuentes que le permitan aumentar la recaudación. En el caso de los segundos, coincidimos con el diagnóstico del Ejecutivo Federal que establece que el cine y los conciertos, entre otros eventos, se encuentran dominados por empresas en situación de oligopolio. Las actuales exenciones fiscales favorecen desproporcionadamente a estas empresas por encima de los realizadores y artistas. Asimismo, consideramos pertinentes las exenciones al teatro y danza, actividades que merecen fomento y protección. Sin embargo, consideramos que el Ejecutivo tiene una asignatura pendiente de suma importancia en lo que respecta al apoyo al sector cultural. El cobro de IVA a eventos sólo se encuentra justificado en la medida que el gobierno reasigne recursos a la promoción del arte desde el sistema de enseñanza público, hasta la generación de becas, más espacios de difusión, concursos y diversos tipos de apoyo.
Buenas propuestas que requieren ajustes importantes
1) La propuesta del ejecutivo de aumentar el gravamen del ISR de una tasa de 30% a 32% a los ingresos individuales iguales o superiores al medio millón de pesos anuales es positiva. Es precisamente de aumentos en las tasas de pago de ISR de ingresos correspondientes a los percentiles de mayores ingresos en el país de donde debe provenir gran parte de los recursos adicionales que el ejecutivo necesita recaudar. Sin embargo, esta medida es insuficiente. Posiblemente, la carencia más importante de todo el paquete de reformas de carácter fiscal es no concentrar el grueso de la carga impositiva en este impuesto a partir de cobros de tasas escalonadas ascendentes conforme aumenta el ingreso de los contribuyentes en cuestión.
De quedar plasmada la modificación enunciada arriba, se generará una tasa fija que gravará desigualmente a ingresos que van desde los 41 mil pesos mensuales hasta 500 mil pesos mensuales y más allá. Para este pequeños sector de la población, la tasa fija opera en forma regresiva, en tanto que retira a las clases medias una proporción mayor del ingreso que requieren para cubrir necesidades básicas de lo que contribuyen las clases altas y muy altas. El ajuste más importante que debe presentarse, a nuestro juicio, en las discusiones en el Legislativo sobre esta propuesta fiscal, es el establecimiento de múltiples tasas ascendentes, escalonadas, conforme aumentan los ingresos de los contribuyentes. En economías escandinavas, a partir del cobro de un ISR escalonado se ha logrado reducir las diferencias entre ingresos entre la población hasta el punto en que el decil más rico percibe ingresos superiores en tan sólo 6 veces los del decil más pobre de la población. En México urge reducir el abismo existente entre deciles de ingreso. A partir de un cobro escalonado y progresivo del ISR, el gobierno mexicano atiende dos graves problemas estructurales: mitiga la desigualdad, al tiempo que genera para sí una fuente de ingresos de suma importancia.
2) El establecimiento del cobro de derechos sobre el volumen de producción minera es, en definitiva, una adición muy positiva a la iniciativa de Ley Federal de Derechos. Recordemos que la minería es una actividad extractiva realizada por particulares a quienes les ha sido otorgada la concesión de un bien público: la riqueza mineral del subsuelo mexicano. Actualmente, el gobierno mexicano percibe ingresos sumamente bajos de las contribuciones de los concesionarios mineros. El único derecho vigente es un derecho que cobra un monto determinado a partir del número de hectáreas concesionadas, independientemente de si en esa concesión se produce oro, carbón o simplemente se mantiene ociosa la producción. Por ese derecho, actualmente, el gobierno mexicano percibe 3 mil millones de pesos, un monto ínfimo comparado con las ganancias que perciben los concesionarios mineros. El Ejecutivo Federal propone que se establezca un derecho que cobra, a manera de regalía, un 7.5 por ciento de los ingresos reportados por los concesionarios (tras deducciones). En caso de metales preciosos (oro, plata o platino), se cobra un derecho adicional de 0.5 por ciento a estos ingresos. En caso de mantener la concesión ociosa por dos años, el Ejecutivo cobrará un derecho adicional como penalización, con base en los montos correspondientes al derecho por hectárea arriba mencionado. El 50 por ciento de los derechos por minería recaudados será entregado, de acuerdo con esta propuesta, a los municipios que presenten actividad minera, divididos según la productividad de cada uno. La justificación tras este reparto es resarcir las graves afectaciones socioambientales de la actividad minera.
Esta propuesta, a pesar de ser sumamente positiva, presenta dos graves problemas. En primer lugar, abre la puerta a la elusión fiscal por parte de los concesionarios mineros. Es deseable que el gobierno cobre el valor del volumen de la producción de cada tipo de mineral extraído según se reporta en los inventarios levantados a boca de mina. El permitir que el cobro se realice con base en los ingresos reportados por los concesionarios, pone a disposición de estas empresas todo un abanico de artilugios contables que les permitirán reportar un mínimo de ingresos y, así, reducir sus obligaciones de pago de derechos. Otro problema es que anula la participación de las comunidades afectadas en decisiones correspondientes al uso de los fondos recaudados. Reserva esta decisión a un comité integrado por la autoridad municipal, un representante de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano y un representante del concesionario minero. Sólo en caso de presencia de pueblos indígenas participará un representante de la comunidad en el comité. Desde nuestra perspectiva, las poblaciones afectadas por la actividad minera no se encuentran representadas en este comité y, según las reglas propuestas, no podrán llevar a cabo una gestión democrática y horizontal de los fondos recaudados.
3) Educación y salud en la iniciativa de Reforma Hacendaria de 2013. El ejecutivo federal presentó una serie de iniciativas de reforma junto con el paquete económico 2014. En el ámbito del federalismo presentó iniciativas para modificar los términos de la relación entre la federación y las entidades federativas en materia de salud y educación.
En el caso educativo la propuesta del ejecutivo reforma la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley General de Contabilidad Gubernamental. A partir del reconocimiento de las fallas en la distribución del presupuesto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) que introdujo la reforma de 2007, se reconoce la existencia de “una disparidad significativa en el gasto en educación considerando criterios de equidad y eficiencia”.
La iniciativa también propone la creación del Fondo de Aportaciones de Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), que sustituiría al FAEB y sería administrado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Los cambios más radicales consisten en que los recursos para el pago de la nómina vuelven a ser centralizados en la SHCP, el control de las plazas existentes se realizará mediante el “sistema de administración de nómina” y la creación de plazas tendrían que estar justificadoa en la Ley General del Servicio Profesional Docente y contar con los recursos necesarios en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
En la formalidad las entidades federativas siguen fungiendo como “patrones” del magisterio, aunque el pago de la nómina lo hará la SHCP en forma electrónica directamente a cada maestro. El FONE, a diferencia del FAEB, ya no formará parte de los recursos propios de las entidades federativas y, por ende, su fiscalización pasa a manos de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Los incrementos salariales de los maestros también son regulados en esta iniciativa con la participación de las entidades federativas en su calidad de patrones, los trabajadores de la educación y la SEP.
En el rubro de salud, la reforma propone un cambio sustancial en cuanto a la administración y el ejercicio de los recursos del Seguro Popular: mientras que ahora dichos recursos se manejan como ingresos propios de los estados conforme a lo que estipulan las leyes de las entidades federativas, la reforma propone que se manejen a partir de la Ley General de Salud. Lo anterior trasladaría el control, la supervisión y la fiscalización de los recursos transferidos a las entidades a la federación, lo que fortalecería la fiscalización la cual está actualmente sólo en manos de organismos locales y ha mostrado pobres resultados.
A pesar de que las propuestas de reforma se explican a partir de las irregularidades detectadas en la gestión, transparencia y rendición de cuentas del Seguro Popular y en los recursos para educación encontradas por la ASF, la respuesta de la iniciativa consiste en recentralizar en la Federación atribuciones y no en aumentar la capacidad institucional en la gestión de los recursos en las entidades federativas. Tampoco se orienta al fortalecimiento de la capacidad institucional de los Sistemas Estatales de Salud y Educación. Un tema ausente de la iniciativa es mejorar la equidad en la distribución de los recursos del Seguro Popular y medidas legales que permitan cerrar las brechas de desigualdad que actualmente prevalecen entre las entidades federativas.
Con lo que no estamos de acuerdo
1) Se requiere una reforma hacendaria más ambiciosa. Según la Secretaría de Hacienda, se espera que con esta reforma la recaudación tributaria aumente en 3 puntos del PIB para el año 2018. Es decir, pasar de 10% del PIB a 13% (sin incluir ingresos petroleros). Algunos especialistas habían sugerido que para cumplir con todos los compromisos del Pacto por México se necesitaba al menos aumentar la recaudación entre 7 y 10 puntos del PIB. En Fundar consideramos que la reforma debió tener un efecto recaudatorio aún mayor para que el Estado pudiera contar con los recursos necesarios y cumplir con sus obligaciones para garantizar el ejercicio pleno de los derechos de las y los mexicanos.
2) Eliminar la exención del IVA a la venta de casa habitación y los intereses de créditos hipotecarios. Los análisis de incidencia lo demuestran: este impuesto recaería mayormente en los grupos de ingresos medios. Esta medida afecta más a los ingresos medios pues para estos hogares el peso de los intereses hipotecarios representa una carga mayor que para un hogar con ingresos más altos. En suma, afecta a contribuyentes ya cautivos, que si bien no son hogares de bajos recursos tampoco son los más privilegiados de la población.
3) El nuevo régimen fiscal de Pemex. En materia de hidrocarburos, la iniciativa plantea la creación de una Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos que determinaría el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos por parte de Petróleos Mexicanos (Pemex) a partir del año 2015 que, de aprobarse, le daría a Pemex dos regímenes fiscales diferenciados en función del modelo de explotación de hidrocarburos bajo el cual desarrolle sus proyectos. Lo anterior se debe a la creación de los contratos de utilidad compartida, los cuales se añadirían a la modalidad actual de asignaciones por la que se le otorgan los permisos a Pemex para explotar hidrocarburos.
De aprobarse la reforma, Pemex se mantendrá bajo el régimen fiscal vigente cuando explote hidrocarburos mediante asignaciones mientras que, en el caso de que lo haga a través de los contratos de utilidad compartida, operará bajo el régimen fiscal aplicable a dichos contratos. La intención del Ejecutivo Federal es que, tras la reforma, la paraestatal migre paulatinamente de un régimen a otro. Bajo un régimen de contratos de utilidad compartida, Pemex entrará a competir directamente y bajo las mismas condiciones con contratistas privados para obtener permisos de explotación de hidrocarburos.
En el caso de que se apruebe un régimen de contratos, existirá un pago diferenciado de impuestos y derechos para la exploración y la producción. Así, los proyectos en fase exploratoria, además del impuesto sobre la renta (ISR), únicamente pagarán una cuota fija mensual en función de la extensión del área amparada por su contrato de exploración. En el caso de proyectos de producción, Pemex estará obligado al pago del ISR, a un porcentaje del valor contractual de los hidrocarburos –establecido en la Ley– y un porcentaje de la utilidad operativa, el cual será establecido discrecionalmente por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en cada contrato. Este hecho otorga a la SHCP un alto grado de poder sobre la determinación de los cobros a la extracción de hidrocarburos, en detrimento de las facultades que goza actualmente la Cámara de Diputados correspondientes al régimen vigente. Asimismo, cada año se establecerá en la Ley de Ingresos de la Federación el monto que Pemex deberá pagar en concepto de dividendo estatal, el cual será propuesto a la Cámara de Diputados por la SHCP con base en un informe sobre la situación financiera de Pemex de su Consejo de Administración. La coexistencia de dos regímenes de explotación diferenciados predeciblemente implicará una gestión más compleja en el monitoreo de la recaudación, reparto y uso de los ingresos petroleros.
Además, la Ley establece la creación de una figura sin precedente en la historia de la extracción de petróleo en México: un Fideicomiso que estará a cargo de administrar los recursos generados por la venta de los hidrocarburos bajo el régimen contractual. El fideicomiso será el encargado de entregar a Pemex y al Estado los pagos que les correspondan en función de lo establecido en cada contrato. De igual manera, el fideicomiso tendrá la prerrogativa de entregar los recursos a sus diferentes destinos, como son los fondos de estabilización.
Como mecanismo de transparencia, la SHCP deberá publicar en su página web informes mensuales con información tanto de los contratos (producción, pagos, etc.), así como sobre los montos de derechos pagados bajo el régimen de asignaciones. En materia de fiscalización, los recursos que ingresen al fideicomiso estarán sujetos a los mecanismos de fiscalización federal y al sistema de sanciones aplicable a este nivel del gobierno. Los fideicomisos en México se han caracterizado por el manejo discrecional y opaco de los recursos que les son asignados. Esto se debe, en buena medida, al uso indebido por parte de las autoridades del secreto fiduciario. A partir de esta figura el gobierno ha omitido sistemáticamente su obligación de garantizar el acceso a la información sobre la gestión de los recursos públicos. Por ello, esta figura no representaría el medio más adecuado para la administración de los ingresos recibidos de la explotación de los hidrocarburos, recursos que pertenecen en dominio a la Nación.
Por todas estas razones, desde Fundar queremos señalar que en materia de hidrocarburos la reforma presentada por el gobierno no es adecuada. Una reforma deseable debe orientarse a la construcción de un modelo cada vez más democrático en la gestión de los recursos naturales no renovables, como señalan las mejores prácticas internacionales. Permitir una participación más amplia de diferentes actores en esta gestión es fundamental para asegurar que la gestión de estos recursos y de la riqueza que generan se haga en función del interés público. Además, debe sentar las bases para despetrolizar las finanzas públicas mediante una reducción de los derechos cobrados a Pemex actualmente bajo el régimen de asignaciones; reducción que deberá reinvertirse en la propia paraestatal y destinarse, en parte, al impulso de la transición energética hacia fuentes limpias y renovables. Hacer frente a los retos que presenta la industria petrolera y los ingresos públicos procedentes de la misma no requiere la creación de un nuevo régimen de contratación para la paraestatal, sino de la implementación de mejoras al régimen existente.
4) Régimen de autonomía presupuestaria de Pemex. La iniciativa considera que Pemex y sus organismos subsidiarios no se sujetarán a los controles de operación y gasto a las que están obligadas las entidades paraestatales y argumenta que la entidad persigue fines empresariales. En ese sentido, la iniciativa afirma que la entidad requiere de menos restricciones y mayor flexibilidad para ejercer su presupuesto, por lo que no le será aplicable la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LPRH). Lo anterior resulta un despropósito en virtud de que la entidad es de interés público, sus ingresos son un pilar para la economía nacional, y aunque efectivamente sus fines son productivos, dicha productividad debe beneficiar al sector público.
No consideramos necesario que Pemex se sujete a un régimen de fiscalización y control presupuestal distinto al resto del Estado, máxime cuando la LPRH no solo le es aplicable a las dependencias y entidades del gobierno, sino a toda la estructura del Estado, es decir: al Poder Legislativo; el Judicial; los entes autónomos; los tribunales administrativos; la Procuraduría General de la República; y la Presidencia de la República. Además, Pemex no es la única entidad que realiza actividades productivas dentro de algún sector de la economía o el mercado. En lugar de tener un régimen presupuestario propio, si se busca que PEMEX tenga mayor flexibilidad y menores restricciones en el ejercicio del gasto la paraestatal podría, de acuerdo al artículo 45 de la LPRH, celebrar convenios de desempeño con el gobierno federal a efecto de establecer compromisos de resultados y medidas presupuestarias que promuevan un ejercicio más eficiente y eficaz del gasto público, así como una efectiva rendición de cuentas, de acuerdo a lo que se establezca en el propio convenio.
Finalmente, las pretensiones de reformar cuestiones específicas de dicho organismo deberían atenderse en la Ley de Petróleos Mexicanos. Lo anterior con fundamento en el artículo tercero de la Ley Federal de Entidades Paraestatales que a la letra dice:
“Petróleos Mexicanos y los organismos subsidiarios, creados por ley o decreto expedido por el Ejecutivo Federal, cualquiera que sea la estructura jurídica que adopten, se regularan por sus propias leyes o decretos de creación. Esta Ley se aplicará sólo en lo que no se oponga o en lo no previsto por aquéllas. Los decretos antes referidos que, en su caso, expida el Ejecutivo Federal, invariablemente deberán cumplir y apegarse a lo dispuesto por la Ley de Petróleos Mexicanos y la presente Ley, en lo que resulten compatibles entre sí.”
Los grandes pendientes
Un aspecto que tendría que haber sido central en una reforma que busca obtener mayores ingresos para el Estado son los mecanismos que garanticen una efectiva transparencia y rendición de cuentas en todos los recursos ejercidos por el gobierno- Ello con la finalidad de que la población pueda monitorear y verificar las acciones realizadas y contar con las herramientas que le permitan exigir cuentas ante la detección de irregularidades en el uso de los recursos públicos. En ese sentido, en Fundar llamamos a los senadores a aprobar la reforma que amplía y modifica las facultades de la ASF, la cual actualmente se encuentra en la congeladora legislativa y es de especial relevancia en la coyuntura actual de la reforma hacendaria. Si se van a aumentar los impuestos, es necesario que se mejoren los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para que los ciudadanos sepamos cómo se está gastando y si se están cumpliendo los objetivos.
Para que el aumento en el cobro de impuestos tenga mayores posibilidades de ser aprobado, se requiere mayor sensibilización social, para lo cual tendrían que preverse una serie de compromisos del Estado con la población que representen mejoras sustantivas en las funciones públicas, que le garanticen el ejercicio de sus derechos como contrapeso al aumento de las cargas fiscales. Lo anterior implica la prestación de servicios públicos de calidad, que sean accesibles para todas y todos en el momento que los requieran y que contemplen las condiciones culturales de quienes gozarán de dichos servicios. Además, se requiere asegurar la transparencia en el ejercicio del gasto y un combate frontal a la impunidad y la corrupción en la administración pública a través de medidas que fortalezcan la fiscalización de los recursos, la evaluación del desempeño y las políticas de austeridad en el gasto corriente del gobierno.
El Ejecutivo Federal dejó pasar la oportunidad para promover el fortalecimiento de la fiscalización y la rendición de cuentas a nivel constitucional, así como la eliminación de figuras que limitan la transparencia en el manejo y destino de los recursos públicos como las reservas de ley en materia fiduciaria, fiscal y de inversión público-privada. Está ahora en manos del legislativo tomar cartas en el estos asuntos.
Ausente de la discusión sobre nuevas fuentes de recaudación se encuentra la generación de un impuesto por prácticas monopólicas u oligopólicas. Es preciso recordar que el artículo 28 de la Constitución establece una prohibición sobre los monopolios. Esta prohibición es letra muerta para México; un número importante de las fortunas más grandes del país tienen su base en un monopolio sobre algún sector industrial o de servicios de la economía mexicana. A partir de la política fiscal pueden generarse desincentivos a la práctica monopólica, a través de un cobro extraordinario que grave los costos a la sociedad, en términos de bienes y servicios, de la concentración del mercado. Estos cobros se verían reducidos en la medida en que estos gigantes empresariales se desincorporen en múltiples empresas en competencia.
En la discusión de las iniciativas del ejecutivo los legisladores pueden retomar los pendientes que hemos identificado para mejorar la recaudación, la fiscalización y la rendición de cuentas y, en última instancia, lograr una reforma que permita al estado mexicano cumplir con sus obligaciones en materia de derechos humanos.
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[1] OECD Stats, disponible en: http://stats.oecd.org/
[2] Calculo propio con base en cifras sobre cuentas públicas del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (http://www.inegi.org.mx/sistemas/bie/) y los Anexos Financieros del Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública para el cuarto trimestre de 2010 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (disponible en: http://is.gd/J5Qq86).
[3] Gerardo Esquivel. (2010). De la inestabilidad macroeconómica al estancamiento estabilizador: el papel del diseño y la conducción de la política económica. En: Nora Lusting. Los grandes problemas de México. Vol. IX, Crecimiento Económico y Equidad. El Colegio de México.
[4] Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval). (2013). Medición de la pobreza en México y en las Entidades Federativas 2012.
[5] El índice de Gini mide el grado en que una distribución de recursos entre una población dada se desvía con respecto a la igualdad perfecta
[6] OCDE. (2011).
[7] Harlod Lasswell. (1974). La política como reparto de influencia, Aguilar. México.
[8] Mientras que los deciles de ingreso IX y X obtienen 31.6% del gasto público destinado a desarrollo humano, los deciles I y II reciben apenas 13.1% de dicho gasto. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). (2011). Informe sobre el Desarrollo Humano México 2011, p. 66.
[9] Criterios generales de política económica. SHCP. (2014).
[10] Juan A. Rivera (et. Al.). (2008). Consumo de bebidas para una vida saludable: recomendaciones para la población mexicana. Salud pública de México. Vol. 50, no. 2, marzo-abril de 2008.
