Construyendo un presupuesto con perspectiva de derechos humanos en

el Distrito Federal

Diego de la Mora

Durante la última década, se ha encontrado que una de las formas más efectivas de avanzar los derechos humanos es destinando recursos presupuestarios para promoverlos, respetarlos y garantizarlos. Este planteamiento, que hasta hace algunos años era teórico y que sólo se había hecho realidad en Sudáfrica, empezó a ponerse en práctica en el Gobierno del Distrito Federal el año pasado. Este artículo describe esta experiencia: empieza con una breve explicación teórica de lo que implica un presupuesto con perspectiva de derechos humanos, después narra el proceso de implementación que ha iniciado en el Distrito Federal y termina con una breve explicación del momento en el que se encuentra el proceso y de lo que falta construir.

 

Presupuestos que reflejan derechos humanos

 

Muchas organizaciones que se dedican al análisis de los presupuestos públicos, tanto en México como en otros países(1), han encontrado que cuando un gobierno se compromete a cumplir con sus obligaciones de derechos humanos, dicho compromiso necesariamente debe verse reflejado en su presupuesto(2). Para poder visibilizar dicha responsabilidad, se deben poner en marcha perspectivas y recursos que contribuyan al cumplimiento de los derechos humanos. A su vez, es indispensable que estas perspectivas sean plasmadas a lo largo del ciclo presupuestario de una nación: tanto en la programación, la planeación y asignación de recursos, como durante el gasto y las auditorias(3). Es importante señalar que los derechos humanos también tienen que reflejarse en el desarrollo de las políticas públicas.

 

El objetivo de un presupuesto con perspectiva de derechos humanos es destinar los recursos públicos necesarios y suficientes para atender las prioridades económicas, sociales, culturales, civiles y políticas, de todas las personas, e ir verificando su cumplimiento y realización. Lo anterior a la luz de que, “las justificaciones para el establecimiento de una carga impositiva a la ciudadanía, están aquellas que sostienen que el Estado debe contar con recursos para destinarlos a una mejor distribución de la riqueza a través de la satisfacción de las necesidades básicas de la población”(4).

 

Al implementar un presupuesto con perspectiva de derechos humanos se tiene como objetivo principal identificar cuáles han sido los esfuerzos de un gobierno encaminados a la realización plena de los derechos y cuál es el lugar que ocupan el respeto y garantía de los derechos humanos dentro de las prioridades de ese gobierno(5). Por lo tanto, es recomendable que, antes de iniciar un proceso de transformación presupuestaria con enfoque de derechos humanos, se realice un diagnóstico de la situación de los derechos humanos. El diagnóstico tiene que partir, a su vez, de la revisión cabal de las definiciones y estándares ideales de cumplimiento que se encuentran detallados en los compromisos adquiridos por el Estado mexicano a nivel internacional.

 

Es importante mencionar que un presupuesto con perspectiva de derechos humanos debe permitir monitorear la asignación de recursos a través de indicadores de gestión y de una estructura presupuestaria con información desagregada bajo los principios de derechos humanos. Los indicadores tienen que reflejar, necesariamente, los principios de equidad y no discriminación e incluir, para poder informar de manera suficiente, los principios de máximo uso de recursos disponibles, realización progresiva, no retrogresión, transparencia y rendición de cuentas.

 

Un presupuesto así también deber permitir conocer el avance en la realización de los derechos a través de indicadores de resultados y de impacto con una estructura presupuestaria orientada a resultados. Por estas razones, un presupuesto que atienda esta perspectiva es un proceso que puede compaginarse muy bien con un presupuesto por resultados.

 

Un presupuesto con enfoque de derechos humanos permite identificar las prioridades, la correspondencia entre los recursos asignados y las necesidades existentes. Además, un presupuesto con perspectiva de derechos humanos tiene que permitir visualizar la brecha que existe entre las obligaciones de conducta y resultados de un Estado y el grado de cumplimiento de dichas obligaciones.

 

Implementando un presupuesto con perspectiva de derechos humanos en el Distrito Federal

 

A raíz del Programa Nacional de Derechos Humanos que presentó el gobierno federal en 2004, las entidades federativas se comprometieron a elaborar diagnósticos y programas locales de derechos humanos. El Distrito Federal fue la primera entidad federativa en implementar este compromiso y, en mayo de 2008, se presentó el Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal.

 

La elaboración del Diagnóstico estuvo a cargo del Comité Coordinador para la Elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, conformado por diversas organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas, el GDF, el Tribunal Superior de la Justicia, la Asamblea Legislativa y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, que fungió como Secretaría Técnica del Comité. La representación de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) participó como observadora.

 

La séptima recomendación de dicho diagnóstico es la creación de un presupuesto con perspectiva de derechos humanos y de género. La implementación de un presupuesto dirigido a la realización progresiva de los derechos humanos forma parte, también, del Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal. Por ello, el trabajo para implementar dicha recomendación empezó en agosto de 2008. La transformación del presupuesto se planeó para ser implementada en dos fases:

 

1. En el corto plazo, se identificaron los focos rojos de algunas dependencias (Secretaría de Salud, Sistema de Agua y la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial o PAOT) y se trabajó sobre las herramientas de planeación y programación de dichas dependencias: el Manual de Programación-Presupuestación para el 2009 elaborado por la Secretaría de Finanzas del DF, la estructura programática para 2009, en la que se plasman los resultados, sub-resultados y actividades institucionales (AI) de las dependencias y los Marcos de Política Pública (MPP) que establecen los fines, propósitos y acciones para llevar a cabo cada una de las actividades institucionales de las dependencias. El trabajo consistió en revisar y ajustar las herramientas de planeación y programación a partir de la normatividad internacional y las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos.

 

2. En el mediano y largo plazos, se implementarán los mismos mecanismos que descritos en la primera fase, aunque desde 2009 se ampliará este proceso para incluir al mayor número de dependencias que sea posible.

 

La construcción de un presupuesto con estas características tiene que hacerse paso a paso porque implica cambios radicales en la forma de entender y ejecutar las políticas públicas, una profunda transformación en la forma de gestionar los recursos. Los funcionarios del Distrito Federal tendrán que ir asumiendo esta nueva forma de entender y ejecutar la política para que los derechos humanos se empiecen a transformar del discurso a la realidad.

 

El proceso de transformación del presupuesto del Distrito Federal, desde sus condiciones actuales, a uno con perspectiva de derechos humanos es un proceso en marcha que ha requerido de un esfuerzo constante por parte de las dependencias del gobierno y de los demás actores involucrados. Por su carácter pionero e innovador ha tenido que cargar los costos de no encontrar referentes próximos, pues no existe otro ejemplo en el mundo de un presupuesto local que tenga esta perspectiva(6).

 

Por las implicaciones que puede tener, tanto para el bienestar de la población del Distrito Federal, como en el establecimiento de un modelo que puede ser seguido en otras entidades federativas y en otros lugares del mundo, creemos que el proceso de construcción de un presupuesto con perspectiva de derechos humanos debe ser una prioridad del Gobierno del Distrito Federal en general, y particularmente de la Secretaría de Finanzas.

 

Una política púbica que busca una transformación tan amplia en las prácticas e interacciones entre gobernantes y gobernados requiere de un proceso de construcción de largo plazo y alcance, además de una transformación institucional que trascienda los cambios en las administraciones sexenales. Para ello es de vital importancia que la perspectiva de derechos humanos sea asumida por quienes habitamos o transitamos por el Distrito Federal, de lo contrario, difícilmente sobrevivirá a los cambios sexenales de gobierno.

 

 

Para mayor información sobre este tema, favor de ponerse en contacto con [email protected].

 

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(1) Véase Fundar, IBP e IHRIP (2005) Las Cuentas de la Dignidad. Una guía para utilizar el análisis de presupuestos en la promoción de los derechos humanos, disponible en línea: http://www.fundar.org.mx/secciones/publicaciones/pdf/cuentas_de_dignidad.pdf (consultado en marzo de 2009) y la página del International Budget Partnership (IBP): www.internationalbudget.org

(2) Fundar, IBP, IHRIP, Las Cuentas de la Dignidad… (op. Cit.).

(3) El debate sobre la clasificación de las obligaciones de derechos humanos del Estado sigue abierto, sin embargo, existen diversos enfoques para clasificarlas. La clasificación entre obligaciones de conducta y de resultados se construye a partir de la Observación General número 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Velásquez Rodríguez. Graciela Rodríguez Manzo (et. Al.) (2007). Responsabilidad y reparación, un enfoque de derechos humanos, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Fundar, UIA, pp. 65-66.

 

(4) “Otra no menos relevante, afirma que la recaudación pública debe servir para financiar actividades fundamentales para el desarrollo armónico de la convivencia social, mismas que no serían satisfechas por la dinámica del libre Mercado”. Véase: Juan Carlos Martínez, (2008). “El gasto público en derechos humanos: ¿más dinero, mayor eficacia?” Pesos y Contrapesos, Año 2, Número 1, febrero de 2008.

(5) Disponible en línea: http://www.fundar.org.mx/Boletines_electronicos/nota_elgasto_feb.htm (consultado en marzo de 2009).
Fundar, IBP, IHRIP, Las Cuentas de la Dignidad… (op. Cit.).

 

(6) El único país que tiene un presupuesto nacional con estas características es Sudáfrica, sin embargo, hay que recordar que la Constitución de dicho país está basada en los derechos humanos, lo que hace de la presupuestación con esa perspectiva un proceso político lógico.