Como ustedes saben, los pasados meses de agosto y septiembre, el gobierno presentó sus propuestas de reforma en materia energética y hacendaria. Ambas reformas guardan una íntima relación entre ellas, dado que en México el sector petrolero ha jugado un rol central en el financiamiento de las finanzas públicas. Así, el financiamiento del sector público presupuestario se ha nutrido, en promedio, en 34% de los recursos obtenidos por la explotación petrolera; es decir, de los impuestos, derechos y aprovechamientos que paga Petróleos Mexicanos (Pemex). Ello se debe en parte al fuerte régimen fiscal de la paraestatal, lo que, unido a una mala administración del sectores refinación y petroquímico, la ha llevado a una situación financiera delicada. Este hecho ha sido uno de los argumentos que el gobierno ha enarbolado para impulsar una mayor participación privada en el sector, lo que se encuentra entre los objetivos de estas reformas.
Por su parte, la Reforma Energética presentada propone la modificación de los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para suprimir algunos de los candados que existen actualmente en torno a la participación de empresas privadas en la explotación de los hidrocarburos. De esta manera, elimina la exclusividad del gobierno en el manejo de este sector, así como la prohibición de establecer contratos con particulares; lo que abre la puerta a los contratos de riesgo y de producción compartida. En estos contratos, las empresas operan integralmente los proyectos de exploración y producción de gas y petróleo, y reciben en contraprestación un porcentaje de la producción (su valor monetario en los de riesgo y en especie en los de producción compartida, como bien indica su nombre).
Para conocer el alcance real de esta reforma es necesario saber cuáles serán los cambios a la legislación secundaria que le seguirán. Esta información aún no ha sido presentada por el gobierno, lo cual es uno de los grandes vacíos de la Reforma Energética. Lo grave aquí es que se pretende llevar a cabo una reforma constitucional sin que la sociedad conozca, de manera previa, las implicaciones finales de la misma. Sin embargo, sí podemos hacernos una idea de hacia dónde se dirigiría esta reforma con los cambios que, de ser aprobada, introduciría la Reforma Hacendaria en materia de hidrocarburos. En concreto, el gobierno propone la creación de una ley de ingresos que regule de manera específica la generación, recaudación y destino de los recursos procedentes de la explotación del petróleo y el gas.
La novedad más importante de esta ley sería la creación de un nuevo régimen a partir del cual Pemex podría realizar la explotación de los hidrocarburos: los contratos de utilidad compartida. Esta modalidad se sumaría al régimen tradicional de asignaciones de manera que, de ser aprobada la Reforma Energética, Pemex competiría con empresas privadas en la asignación de contratos para la exploración y producción de petróleo y gas. Además, la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos propuesta establece la creación de un régimen fiscal específico para las contrataciones, que se añadiría al existente. En este régimen, la Ley establece el pago de Impuesto Sobre la Renta (ISR), así como una serie de pagos que quedarán fijados en la misma (diferenciados si se trata de exploración o de producción); sin embargo, señala que los porcentajes de utilidad operativa que corresponderán a Pemex y al Estado se establecerían discrecionalmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Además, para el manejo de los recursos que se generen a través de estos contratos, la propuesta de Ley prevé la creación de un fideicomiso, que tendrá a cargo la administración de los recursos generados por la venta de los hidrocarburos de cada contrato.
En Fundar nos surgen varias preocupaciones en torno a esta propuesta de reforma del sector hidrocarburos. Por un lado, supondría que el Estado cedería soberanía en el manejo de este sector estratégico, al perder la exclusividad en el mismo. Por otro, supondría retrocesos en la gestión democrática de los hidrocarburos, recursos que pertenecen a la Nación mexicana. En primer lugar, la existencia de dos regímenes fiscales diferenciados aplicables a una misma actividad, dificultaría el monitoreo y evaluación social de los recursos generados por la explotación de los hidrocarburos. A ello se sumaría la creación de un fideicomiso para la gestión de los recursos generados a través de los contratos de utilidad compartida. Esto nos preocupa porque en México los fideicomisos han venido acompañados de prácticas de opacidad y suponen obstáculos para la fiscalización adecuada de los recursos públicos, dado el uso inadecuado del secreto fiduciario por parte de las autoridades. En segundo lugar, el nuevo régimen otorgaría un mayor control y poder de decisiones a la SHCP en detrimento de las facultades de que goza actualmente la Cámara de Diputados en la determinación de los ingresos públicos.
En resumen, la aprobación de reforma propuesta por el gobierno supondría claros retrocesos en los estándares globales de gobernanza de las industrias extractivas. En resumen, la aprobación de reforma propuesta por el gobierno supondría claros retrocesos en los estándares globales de gobernanza de las industrias extractivas. Estos elementos deberán ser tomados en consideración por las y los legisladores en la discusión sobre la reforma, para después, a través de sus decisiones, mostrar si efectivamente existe un compromiso con el sistema democrático y con la población mexicana.
Aroa de la Fuente
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