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Política Tributaria. Enfoque de género, menos privilegios y nuevo régimen fiscal

Como las autoridades lo señalaron con anterioridad, este año tampoco habrá nuevos impuestos progresivos dirigidos al capital ni a los altos ingresos. Esta es una postura que evaluamos como contraproducente dentro del contexto de la pandemia del COVID-19, la cual ha puesto en evidencia las deficiencias del sector salud y que tiene desenlaces aún inciertos. A pesar de que no habrá nuevas cargas tributarias, los ingresos públicos aumentarán como consecuencia de las estimaciones macroeconómicas, pero también por las medidas para combatir la elusión y la evasión fiscal -la cual ha sido estimada por el SAT en alrededor de 3% del PIB.

En términos reales, entre la Ley de Ingresos 2021 y la Iniciativa de Ley de Ingresos 2022 los ingresos totales pasarán de 6.5 billones de pesos a 7 billones de pesos: un incremento de más del 9% entre un ejercicio y otro. Como en años anteriores, los ingresos por impuestos (lo que incluye impuestos sobre la renta, al consumo, al comercio exterior y otros) siguen representando más de la mitad del total de lo que se espera recaudar.

Este incremento se explica porque en el cálculo de los pronósticos para cada año, la SHCP utiliza las series históricas de este impuesto. Dado que a lo largo del 2021 la recaudación por IVA tuvo un incrementó importante con respecto a lo contemplado en la LIF 2021 (por ejemplo, al comparar julio de 2021 contra julio de 2020, se tiene un incremento de casi un tercio), esta proyección parece viable.

También es importante señalar que la recaudación por ISR aumenta en un 5% con respecto al año pasado. Aunque no es un incremento tan importante como el del IVA, los impuestos sobre la renta que se planean recaudar este año son 70% mayores al valor agregado y representan casi el 30% del total de los ingresos proyectados en la ILIF. Estos incrementos tienen que ver tanto con las proyecciones de las variables macroeconómicas señaladas anteriormente, así como las provisiones que, en principio, mejorarán el cumplimiento de las disposiciones tributarias y la adopción del régimen de confianza, el cual tiene la intención de ampliar la base gravable.

Otro incremento importante viene de los ingresos derivados de financiamientos; de hecho, son la única fuente de ingresos que incrementó su importancia relativa con respecto a los ingresos totales. Al desagregar, nos damos cuenta de que se propone un incremento en el endeudamiento interno del gobierno federal de más del 17%. A pesar de esta política más expansiva en el uso de la deuda, la proporción de la deuda como porcentaje del PIB no cambia significativamente, una de las marcas de la política fiscal del sexenio.

Es importante destacar que, de acuerdo a los Criterios de Política Económica 2022, medio punto real de cambio en el crecimiento económico previsto para este año (4.1%) incrementaría los ingresos tributarios en 20 mil 785 millones de pesos. De este modo, en caso de que el crecimiento se acercara más a la encuesta de expectativas económicas de Banxico (2.9%), se dejarían de recaudar en torno a 41 mil 570 millones de pesos, una cifra similar a lo asignado a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Tasa de 0% de IVA a productos de gestión menstrual

La iniciativa de reforma a la Ley del IVA incluye la sustitución de la tasa del 16% a la enajenación de productos de gestión menstrual —toallas, tampones y copas — por una tasa reducida del 0%. En caso de ser aprobada por el Congreso de la Unión, esta medida constituirá una acción contundente en favor de la equidad de género y contribuirá a que las mujeres y personas menstruantes de todo el país tengan menos obstáculos para gestionar su menstruación.

Desde la colectiva #MenstruaciónDignaMéxico hemos celebrado este hecho histórico y urgimos al Congreso de la Unión a aprobar la tasa del 0% de IVA para avanzar hacia una política fiscal que contribuya a reducir los niveles de desigualdad socioeconómica. Como hemos documentado, los hogares pertenecientes al decil I (menores ingresos) destinan el 1.2% de sus ingresos para adquirir productos de gestión menstrual, comparado con el 0.2% que destinan los hogares más ricos.

La tasa vigente del 16% de IVA constituye un acto discriminatorio pues impone una carga tributaria a las mujeres y personas menstruantes en función de una condición biológica. Los productos de gestión menstrual son bienes de primera necesidad, y al imponer una tasa del 0% —como ya sucede con los alimentos y medicinas— se favorece la disminución del precio de estos productos. En este sentido, el reciente anuncio por parte de la SHCP respecto al establecimiento de mecanismos de coordinación entre el sector empresarial y la CONDUSEF para vigilar el comportamiento de los precios de estos productos, contribuirán a garantizar que las empresas no eleven el costo pese a la implementación de la tasa de 0%.

Deducciones Personales

La iniciativa de reforma a la Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) contempla cambios a las deducciones personales consistentes en donativos no onerosos ni remunerativos y las aportaciones para el retiro. Las deducciones personales son aquellos gastos que una persona física puede realizar a lo largo del año, y que pueden restarse de los ingresos gravables con la finalidad de pagar menos ISR. Como hemos documentado, históricamente estos tipos de beneficios fiscales se concentran en las personas de mayores ingresos y provocan que el ISR sea menos efectivo al momento de gravar a quienes tienen mayores recursos.

Actualmente existen 10 tipos de gastos personales que pueden deducirse al momento de determinar el ISR. Cinco de estos gastos están sujetos a un límite global, lo que significa que las personas solo pueden deducir el monto que sea menor entre el 15 % del total de sus ingresos brutos y 5 UMA anuales (en 2021,163, 467 pesos). Estos cinco gastos personales consisten en intereses reales por créditos hipotecarios, gastos médicos, primas de seguros de gastos médicos, gastos funerarios y gastos por transportación escolar obligatoria.

La iniciativa de reforma contempla que las aportaciones voluntarias para el retiro y los donativos en beneficio de las donatarias autorizadas y otro tipo de instituciones públicas se integren al mecanismo del límite global, eliminando los límites de deducción vigentes para cada tipo de gasto. Actualmente, los donativos a instituciones privadas tienen un límite de 7% de los ingresos anuales del ejercicio fiscal anterior y del 4% cuando son en favor de instituciones públicas. Por otra parte, las aportaciones para el retiro están limitadas hasta el 10% de los ingresos acumulables del contribuyente en el ejercicio y sin que las aportaciones excedan de 5 UMAs anuales (en 2021,163, 467 pesos).

Al incluir los donativos y las aportaciones para el retiro dentro del mecanismo del límite global, las personas físicas de mayores ingresos incrementarán su carga tributaria. Como ha documentado sistemáticamente la SCHP, las personas del decil X son quienes concentran de manera extrema ambos tipos de beneficios fiscales. En 2019 la deducción de donativos se concentró en un 96.17% (1 mil 370 millones de pesos de un total de 1 mil 426 millones de pesos) en los contribuyentes del decil X, mientras que las aportaciones para el retiro se concentraron en un 76.9% en el mismo decil (772 mdp constantes de un total de 1 mil 5 millones de pesos. Para el estado Mexicano, la renuncia recaudatoria provocada por ambos conceptos representó en 2019 un monto total de 2 mil 431 millones de pesos.

La medida propuesta fortalecerá la progresividad del ISR e incrementará el pago de impuestos por parte del sector más rico de la población. Sin embargo, en tanto que las deducciones personales no sean modificadas por créditos tributarios, los contribuyentes del decil X continuarán concentrando este tipo políticas sociales y económicas. Los créditos tributarios reducen el monto de impuestos a pagar, pero a diferencia de las deducciones personales, el monto a reducir es el mismo para todos las personas. Esto se debe a que los créditos tributarios no se aplican sobre los ingresos anuales de las personas, sino sobre el ISR ya determinado.

Régimen de Confianza para las Personas Físicas

Uno de los cambios más relevantes consiste en la sustitución del Régimen de Incorporación Fiscal por el Régimen de Confianza. Bajo este nuevo régimen se prevén esquemas simplificados para el pago de impuestos que dependen del desarrollo de las herramientas tecnológicas del SAT (como la emisión de facturas y el prellenado de declaraciones), además de tasas reducidas de ISR para los contribuyentes personas físicas con actividades empresariales y/o de arrendamiento, siempre y cuando perciban ingresos menores a 3.5 millones de pesos en el ejercicio fiscal inmediato anterior. La creación del Régimen de Confianza dará lugar a la eliminación del régimen fiscal para el sector primario (actividades agrícolas, ganaderas, silvícolas o pesqueras), un régimen que durante la discusión de la reforma fiscal de 2013, la SHCP planteó eliminar por beneficiar a los contribuyentes de mayores ingresos y propiciar la evasión fiscal.

Los contribuyentes del Régimen de Confianza pagarían tasas reducidas del 1% sobre ingresos menores de 300,000 pesos anuales, y de hasta 2.5% sobre ingresos entre 2,500,000 y 3,500,000 anuales. Este último monto es equivalente al nivel de ingresos sobre los cuales actualmente se aplica la tarifa máxima del 35% a las personas asalariadas y a quienes realizan actividades empresariales y profesionales, arrendamiento, entre otros.

Dada esta amplia diferencia impositiva es previsible que la gran mayoría de las personas físicas que actualmente tributan en el RIF (cuyo límite de ingresos equivale a 2 millones pesos), y el resto de personas con actividades empresariales y/o de arrendamiento que actualmente tributan en los regímenes respectivos transiten hacia el nuevo régimen simplificado. A reserva de un futuro análisis, llama la atención que la iniciativa contemple la posibilidad de que quienes tributen en el régimen de salarios y/o intereses puedan beneficiarse del régimen de confianza (art 113-E, párrafo 7). Esta circunstancia podría dar pie a estrategias de elusión fiscal si los contribuyentes de altos salarios decidieran iniciar paralelamente actividades empresariales con la única intención de tributar a una tasa reducida del 2.5%.

Dado que el SAT no ha continuado con la política de transparencia “SAT más Abierto” (publicación anonimizada de las declaraciones de ISR) es imposible analizar si el Régimen de Confianza beneficiará innecesariamente a las personas físicas con suficiente capacidad contributiva. Sin embargo, según la exposición de motivos de la iniciativa, hasta el cierre del ejercicio fiscal 2020 existían 12.5 millones de contribuyentes personas físicas con actividad empresarial, y de este grupo, 10.2 millones (81.6%) percibían ingresos menores a 3.5 millones de pesos.

Minería

La iniciativa contiene algunas medidas que contribuirán a aumentar la recaudación del sector minero. De acuerdo con la exposición de motivos, los contribuyentes de este sector suelen reportar los gastos realizados para adquirir concesiones mineras (derechos de explotación) como gastos en periodo preoperativo (antes de comenzar el proyecto) para posteriormente deducir estos gastos de la base gravable. Otras prácticas identificadas consisten en la deducción total de ciertos gastos que en realidad deberían deducirse a una tasa anual del 5% por ser activos fijos, como las rampas, túneles, caminos y puentes en los lotes mineros.

Por lo tanto, para evitar la erosión de la base del ISR por parte del sector minero, la iniciativa contempla delimitar que el pago de derechos de explotación no puedan ser deducidos como gastos preoperativos, además de determinar una tasa de depreciación del 5% anual para instalaciones, adiciones, reparaciones, mejoras, adaptaciones o cualquier construcción realizada en un lote minero.