El derecho a la cultura y su acceso es fundamental para garantizar la vida digna de las personas. De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC), en su Observación General 21, señalan que la cultura en todas sus manifestaciones es parte intrínseca del ser humano y configura la identidad.
El derecho a la cultura se encuentra reconocido en el artículo 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que se fundamenta en la protección al acceso a los bienes y servicios culturales; la protección del disfrute de estos y; la protección intelectual. Igualmente, se reconoce en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales. En México este derecho se establece en el artículo 4° constitucional que señala que, “Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El Estado promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la diversidad cultural en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural”.
La Observación 21 del Comité DESC determina que los Estados deben garantizar la plena efectividad y realización de los derechos culturales a través la disponibilidad de los bienes y servicios culturales; la accesibilidad de que todas las personas tengan oportunidades concretas, eficaces y asequibles para disfrutar de la cultura sin discriminación; la aceptabilidad de medidas para proteger la diversidad cultural; la adaptabilidad de un enfoque flexibles a los derechos culturales y el respeto a la diversidad cultural, y; la idoneidad respecto al contexto con especial atención a los valores culturales relacionados con los alimentos y su consumo, el uso del agua, la provisión de servicios de salud y educación, y el diseño y construcción de viviendas.
La reducción del presupuesto en cultura a nivel federal en los últimos años representa un retroceso en la garantía de los derechos en el acceso a la cultura y nos ponen lejos de los niveles de gasto de otros países. En este documento presentamos un breve análisis de la evolución del gasto ejercido y aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) a Cultura en México desde su clasificación funcional y administrativa, así como sus principales programas presupuestarios y fideicomisos públicos relacionados al sector cultural.
1. Gasto Total en Cultura (Análisis funcional)
El análisis funcional del presupuesto ayuda a comprender el gasto que el estado mexicano destinará a una actividad en particular. En materia cultural, este análisis permite conocer qué otras instituciones, además de la Secretaría de Cultura (SC), ejercen gasto público cuyo fin principal sea la administración, supervisión, regulación, promoción, difusión y prestación de servicios de asuntos culturales; gestión o apoyo de instalaciones para actividades culturales; y la producción, gestión o apoyo de actos culturales.
Conforme a este tipo de análisis, la SC y la Secretaría de Educación Pública (SEP) son las únicas dependencias que ejercerán presupuesto cultural el próximo ejercicio fiscal. En conjunto, en 2022 ambas dependencias ejercerán 19 mil 103 millones de pesos (.27% del Gasto Neto Total), lo cual continuaría siendo inferior al presupuesto aprobado en 2013, cuando el gasto en cultura alcanzó sus máximos históricos (.49% del Gasto Neto Total). Como comparativa, el presupuesto de la subfunción cultura en el PPEF 2022 representa el 3.7% de la subfunción de educación básica, 40% de la subfunción Investigación Científica, 3.9% de la subfunción de deuda pública interna y 23% de la subfunción de Defensa.
A su vez, destaca que desde el 2016 —cuando comenzaron los cambios administrativos para la creación de la SC— el presupuesto aprobado inició una tendencia a la baja que no ha logrado revertirse, a pesar del posible incremento a esta función de 695 millones de pesos respecto al presupuesto aprobado de 2021.1 Durante la actual administración, esta subfunción presenta una caída de su presupuesto aprobado de 1.2%.
2. Presupuesto de la Secretaría de Cultura (Análisis Administrativo)
En 2022, la SC recibirá un presupuesto de 15 mil 28 millones de pesos, monto que representa un incremento de 3.6% (525 millones) respecto del presupuesto aprobado en 2021. Como proporción del presupuesto total del gobierno federal, en 2022 el presupuesto de la SC representaría un 0.21%, lo cual contrasta con el monto asignado en 2018 equivalente al 0.24% del Gasto Neto Total 2018.
En la gráfica 1 se aprecia que el presupuesto aprobado de la SC ha sido menor al gasto en cultura que anteriormente era administrado por distintas dependencias del Ramo Educación, entre ellas, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes e Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura.
Figuara 2. Presupuesto aprobado en URs de Cultura y Ramo Cultura (millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
El presupuesto asignado a la SC es menor que el de instancias encargadas de tareas de seguridad: la Secretaría de Defensa lo supera en 8 veces y la Secretaría de Marina en 1.5. Por la amplitud en las diferencias, también es de destacar la comparación con la Secretaría de Turismo, con un presupuesto 22 veces mayor que el asignado a Cultura. El presupuesto asignado a la SC también palidece cuando se le compara con programas presupuestarios: de aprobarse en sus términos el PPEF 2022, la SC recibirá 4.2 veces menos presupuesto que el proyecto prioritario del Tren Maya, 2 veces menos que el programa Sembrando Vida y 2.3 veces menos que las becas Benito Juárez.
Además, si se compara los montos de algunas partidas presupuestarias, como el PROBEIS (Promoción y Desarrollo del Béisbol), cuyo presupuesto para 2022 es de 441 millones de pesos, el cual es 3.5 veces mayor que el Programa de Apoyos a la Cultura, que distribuye recursos para proyectos culturales a las entidades federativas.
En cuanto al presupuesto por dependencias (Unidades Responsables) de la Secretaría de Cultura se observa en la figura que, de 31 instancias con presupuesto asignado para 2022, 15 contemplan una disminución de recursos respecto de 2021, siendo la Subsecretaría de Diversidad Cultural y Fomento a la Lectura la más afectada con una reducción de 75.3% (342 millones de pesos menos). Le siguen la Dirección General de Publicaciones y la Dirección General de Promoción y Festivales Culturales con una disminución de 15.6% y de 12.1%, respectivamente.
Por su parte, las dependencias que prevén un aumento en sus recursos para 2022 son la Unidad de Asuntos Jurídicos, con 380.3%; la Unidad de Administración y Finanzas con 312.1%; y la Dirección de Vinculación Cultural con 200.4%.
Si comparamos el presupuesto de las dependencias en 2020, justo el año que dio inicio la pandemia por Covid-19, respecto a la asignación para 2022 preocupa que la mayoría de las dependencias tendrán menos recursos. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, el Instituto Nacional de Antropología e Historia operarán con el 4.8% menos de lo asignado en 2020. Igualmente, Educal (-33%), Canal 22 (-20%), el Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México (-9.7%) y Radio Educación (-8.7%) continuarán trabajando con menos recursos que en 2020.
Figura 3. Presupuesto de las dependencias del Ramo 48. Cultura (millones de pesos de 2022 y cambios reales)
3. Programas Presupuestarios de la Secretaría de Cultura
Los programas presupuestarios son otra forma de analizar el presupuesto en función del tipo de actividades y objetivos que una Secretaría realizará a lo largo del año. La figura siguiente desarrolla los 19 programas presupuestarios a cargo de la SC, donde destaca que tres de ellos concentrarán el 65% del presupuesto propuesto para el 2022. Estos programas son Desarrollo Cultural, con 3 mil 936 millones de pesos, Proyectos de infraestructura social del sector cultura, con 3 mil 823.59 millones de pesos y Protección y conservación del Patrimonio Cultural con mil 949.87 millones de pesos.
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
De entre estos programas destaca la asignación a los Proyectos de infraestructura social del sector cultural, destinados a la construcción del Proyecto Integral del Complejo Cultural Bosque de Chapultepec. Con respecto al 2021, año en que se presupuestaron 3 mil 637.7 millones a este proyecto, la cifra de 2022 representa un incremento del 5.11% en términos reales. Como en el año pasado, esta cifra equivale a más del 25% del presupuesto asignado al ramo cultura. Otro modo de interpretar lo anterior es que un cuarto de los recursos destinados a la cultura en el PPEF 2022 se ejercerán en una sola entidad federativa.
Por otro lado, al Programa de Apoyos a la Cultura, que distribuye recursos para proyectos culturales a las entidades federativas, sólo se le destinan 124.5 millones de pesos: un 3.3% de lo destinado al Proyecto Integral del Complejo Cultural Bosque de Chapultepec. Para fines ilustrativos, esto equivale a una bolsa promedio de 3.87 millones de pesos por entidad. Sumando al caso de la caída del presupuesto a cultura en entidades, en esta administración se canceló el Programa de Cultura en las entidades federativas. En 2018, último año en que se presupuestó algún monto para este programa, tuvo una asignación de 749.08 millones de pesos corrientes.
El programa presupuestario que tendrá una disminución importante en 2022 es Servicios Cinematográficos (-36.8%) con 106 millones de pesos menos en relación a 2021. Mientras que los programas con aumentos para el siguiente año son los de Investigación Científica, Arqueológica y Antropológica (+1.6%) con 2 millones de pesos, y Servicios de Educación Superior y Posgrado (1.6%) con 10 millones. A pesar de que la mayoría de los programas tendrán incrementos, en realidad no son significativos.
Por otro lado, estimamos insuficiente el presupuesto asignado a programas de subsidios. En el PPEF 2022 se contemplan cuatro programas bajo esta categoría: Programa de Apoyos a la Cultura (S268), Programa Nacional de Becas Artísticas y Culturales (S303), Estímulos a la creación artística, reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales (U282) y Fomento al Cine Mexicano (U283). La suma de los montos asignados a estos programas presupuestarios en el PPEF 2022 es de 357.13 millones de pesos; el 9.34% de lo presupuestado para el Complejo Cultural Bosque de Chapultepec.
De entre estos programas, es especialmente relevante el análisis de los estímulos a la creación artística, reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales (U282), que se crea en sustitución al FONCA, y Fomento al Cine Mexicano (U283), el cual sustituye al Fondo para la Producción Cinematográfica de Calidad (FOPROCINE) y al Fondo de Inversión y Estímulos al Cine (FIDECINE)3. Estos dos programas tienen un monto presupuestado, cada uno, de 110 millones de pesos.
Sin embargo, estos montos podrían ser insuficientes: al analizar los egresos anuales y el número de beneficiarios de los fideicomisos extintos, tenemos que el FONCA debería de recibir mil 45 millones de pesos (9.5 veces que la asignación actual), mientras que el FIDECINE debería recibir 185.13 millones (68% más que la asignación actual). Incluso si se sumaran estos recursos al presupuesto de estos programas, seguirían representando un tercio de lo presupuestado al Complejo Cultural Bosque de Chapultepec.
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
4. Subcontratación de servicios con terceros en las dependencias de la Secretaría de Cultura
Uno de los problemas que impactan en los derechos de los trabajadores del sector cultural se relaciona con la insuficiencia y el retraso de pagos a través del Capítulo 3000 Servicios Generales.
El capítulo 3000 engloba las asignaciones destinadas a cubrir el costo de todo tipo de servicios que se contraten con particulares o instituciones del propio sector público; así como los servicios oficiales requeridos para el desempeño de actividades vinculadas con la función pública.
En el Ramo Cultura, este capítulo presenta un ligero incremento en el PPEF 2022 respecto al PEF 2021 de .05%. Sin embargo, si se compara con 2017, presenta una caída real del (-)34%, que es equivalente a una caída promedio anual de (-) 6.8%.
Figura 7. Capítulo 3000 en Ramo Cultura (millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
De este capítulo se desprende la partida general 3300 Servicios Profesionales, científicos, técnicos y otros servicios, que alude a las asignaciones destinadas a cubrir erogaciones por contratación de personas físicas y morales para la prestación de servicios profesionales independientes. Finalmente, de este capítulo se desglosa la partida específica 33901 Subcontratación de servicios con terceros, que determina las asignaciones destinadas a cubrir el costo de los servicios provenientes de la subcontratación que las dependencias y entidades lleven a cabo con personas físicas o morales especializadas, que resulten más convenientes o generen ahorros en la prestación de bienes o servicios públicos, tales como: servicio de mantenimiento, maquila de productos, medicamentos, servicio médico, hospitalario, de laboratorio, entre otros.
En la siguiente figura se observa que la partida 33901 tuvo un aumento importante del 37% (188 millones de pesos más) en el monto presupuestado para 2022. Este incremento no es necesariamente positivo, ya que en muchos casos son contrataciones inestables que dejan a las personas trabajadoras del sector cultural sin garantía de sus derechos laborales.
Figura 8. Capítulo 3000 Servicios generales y Partida Específica 22901 Subcontratación de servicios con terceros (millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
La figura 9 muestra que prácticamente todas las dependencias del ramo Cultura tendrán incrementos en la partida 33901 respecto de 2021, con excepción del Instituto Mexicano de Cinematografía, la Dirección General de Bibliotecas, la Dirección General de Vinculación Cultural y la Subsecretaría de Diversidad Cultural y Fomento a la Lectura.
En contraste, las dependencias que tendrán aumentos en el monto de la partida en cuestión, respecto de 2021, destacan la Unidad de Administración y Finanzas (+1363%), la Dirección General de Asuntos Internacionales (+833%),la Dirección General del Centro Nacional de las Artes (+636%), la Unidad de Asuntos Jurídicos (+527%), la Dirección General de Administración (+513%), la Dirección General de Promoción y Festivales Culturales (+439%), entre otras.
Figura 9. Partida 33901 Subcontratación de servicios con terceros por dependencia en el ramo Cultura (pesos de 2022)
Conclusiones preliminares
1.
La Secretaría de Cultura y la Secretaría de Educación Pública son las únicas dependencias que ejercerán presupuesto cultural el próximo ejercicio fiscal. En conjunto, en 2022 ambas dependencias ejercerán 19 mil 103 millones de pesos (.27% del Gasto Neto Total), lo cual continuaría siendo inferior al presupuesto aprobado en 2013, cuando el gasto en cultura alcanzó sus máximos históricos (.49% del Gasto Neto Total).
2.
3.
4.
5.
En conjunto, los programas de subsidios que sustituyen a los fideicomisos son insuficientes. Al analizar los egresos anuales y el número de beneficiarios de los fideicomisos extintos, tenemos que el FONCA debería de recibir mil 45 millones de pesos (9.5 veces que la asignación actual), mientras que el FIDECINE y FOPROCINE deberían recibir 185.13 millones (68% más que la asignación actual).
6.
La partida 33901, que determina las asignaciones destinadas a cubrir el costo de los servicios provenientes de la subcontratación, tuvo un aumento del 38% (189 millones de pesos más) en el monto presupuestado para 2022. Este incremento no es necesariamente positivo, ya que en muchos casos son contrataciones inestables que dejan a las personas trabajadoras del sector cultural sin garantía de sus derechos laborales.
7.
Hay dos maneras de incrementar el presupuesto asignado a la cultura. Por un lado, se pueden solicitar transferencias de otros programas al momento de la discusión en la Cámara de Diputados. En este caso, proponemos que sea de los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), un Ramo que siempre es sobreestimado y que presenta subejercicios en el ejercicio del gasto. Por otro lado, como Fundar lo ha señalado en repetidas ocasiones, las necesidades tan amplías del sector cultural nos llevan a pensar en la necesidad de incrementar los impuestos a las personas de mayores ingresos y de replantear el sistema de impuestos a la riqueza.
Nota Metodológica. Estimación del Presupuesto esperado en 2022 para los programas presupuestarios que sustituirán al Fonca, Foprocine y Fidecine
En el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2022, el programa U282 Estímulos a la creación artística, reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales cuenta con 110 millones de pesos, al igual que el programa U283 Fomento al Cine Mexicano, 110 millones de pesos.
Como se aprecia en la figura 10, de acuerdo con información de la SHCP, al cuarto trimestre de 2020 y segundo trimestre de 2021, estos tres instrumentos aún contaban con cantidades importantes de disponibilidad, por lo que no se ha enterado su totalidad a la TESOFE de acuerdo con lo que mandata el artículo 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Figura 10. Disponibilidad de Fideicomisos y mandato extintos relacionados con temas culturales
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
Para el cálculo de los requerimientos del gasto del programa U282 Estímulos a la creación artística; reconocimientos a las trayectorias y apoyo al desarrollo de proyectos culturales se siguen los siguientes pasos.
- Identificamos los beneficiarios del FONCA por año. De acuerdo con el informe de avance y resultados de 2018 de la Secretaría de Cultura, de 2013 a 2018 el FONCA otorgó 10 mil 612 becas y estímulos para la creación artística. Por otro lado, la Secretaría de Cultura informó que, durante el periodo del 1 de enero al 30 de junio de 2019 se presentaron 1405 estímulos del FONCA. Además, del 1 de septiembre de 2019 al 30 de junio de 2020, el FONCA otorgó 995 estímulos económicos. Esto da como resultado que, durante el periodo 2013-2018 hubiera en promedio anual la cantidad de 1,769 estímulos. Por otro lado, durante el periodo 2019-2020, el FONCA ha presentado un promedio anual de 1,600 estímulos, lo cual se puede explicar en parte por la pandemia COVID-19, pero también por la insuficiencia presupuestaria que hemos identificado en este estudio.
- Calculamos los egresos anuales. Durante el periodo 2013-2018 se destinaron anualmente en promedio 522 mil pesos por beneficiario, mientras que en el periodo 2019-2020 se destinaron anualmente en promedio 376 mil pesos por cada beneficiario. Este cálculo se realiza considerando los egresos del FONCA con base en los datos al cuarto trimestre del año de los informes trimestrales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estos montos se aprecian en la figura 11.
Figura 11. Disponibilidad de Fideicomisos y mandato extintos relacionados con temas culturales
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
- Calculamos los beneficiarios que en 2022 deberían recibir este estimulo para regresar a los niveles previos al 2019. Dado que en el periodo 2019-2020 el promedio de beneficiarios ha sido menor que el periodo 2013-2018, calculamos la cantidad de beneficiarios que en 2022 deberían recibir este estímulo para que así, durante la presente administración, se logre el promedio alcanzado en el periodo 2013-2018. Nuestra estimación da como resultado un total de 1,937 beneficiarios, un número superior al promedio de beneficiarios en la administración anterior, pero que es necesario para alcanzar los promedios anuales de dicho periodo. Esto se obtiene al realizar la operación 1,768.67*2 – 1,600, que surge de la ecuación 1,768.67 = (x+1,600)/2, en la cual x representa los beneficiarios del Fonca en 2022 para alcanzar el promedio de 2013 a 2018.
- Calculamos el monto esperado. Una vez identificados los 1,937 beneficiarios esperados para el 2022, multiplicamos esta cifra por el monto promedio que recibía cada beneficiario en el periodo 2013-2018 (521.87 pesos de 2021). Como resultado, se tendría un monto deseable en el PEF 2022 para este programa de 1,045 millones de pesos de 2022, los resultados se aprecian en la figura 12.
Figura 12. Disponibilidad de Fideicomisos y mandato extintos relacionados con temas culturales
Millones de pesos de 2022
(millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
Por otro lado, para el Programa U283 Fomento al Cine Mexicano la estimación fue calculada a través de los siguientes pasos:
- Identificación de egresos promedio. Con base en los Informes Trimestrales al Congreso de la Unión, identificamos los egresos anuales del FIDECINE y FOPROCINE, y posteriormente calculamos el promedio de 2013 a 2019 a pesos de 2022 de ambos fideicomisos.
- Calculamos el monto esperado en 2022. Siendo la suma de los promedios calculados en el paso 1, es decir. Con ello obtenemos un monto de 185 millones de pesos que se aprecia en la figura 13.
Figura13. Cálculo de monto deseable en PEF 2022 para Programa U283 Fomento al Cine Mexicano
Millones de pesos de 2022
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP
Referencias
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2021). Proyecto de Presupuesto de Egresos 2022. Ciudad de México: SHCP.
https://www.ppef.hacienda.gob.mx/work/models/bzPX2qB5/PPEF2022/qgp8v2PM/paquete/egresos/Proyecto_Decreto.pdf
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2021). Estructura Programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos 2022. Ciudad de México: SHCP. https://www.gob.mx/shcp/documentos/estructura-programatica-a-emplear-en-el-proyecto-de-presupuesto-de-egresos-2022
Secretaría de Cultura. (2018). Avance y Resultados 2018. Ciudad de México. Secretaría de Cultura. Disponible en:
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/442765/OK-2018_Avance_y_Resultados_2018_PECA-SC.pdf
Secretaría de Cultura. (2020). Segundo informe de labores 2019-2020. Ciudad de México. Secretaría de Cultura. Disponible en:
https://www.cultura.gob.mx/informes-institucionales/
Secretaría de Hacienda y Crédito Público. (2021). Datos Abiertos. Ciudad de México: Transparencia Presupuestaria.
https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/en/PTP/Datos_Abiertos
