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Presupuesto para el Sector Salud en tiempos de COVID-19

Todas las comparaciones, tanto crecimientos anuales como diferencias en montos absolutos, se encuentran expresadas en términos reales y en pesos constantes 2022.

El Artículo 4o de la Constitución Mexicana establece que “toda persona tiene derecho a la protección de la salud”, mientras que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) -ratificado por México en 1981- dicta, en su artículo 12, que el derecho a la salud (tanto física como mental) debe otorgarse en su más alto nivel posible de disfrute. Es en este contexto que el análisis de los recursos otorgados al sector Salud por el Estado Mexicano es de vital importancia, más aún a casi dos años del inicio de la pandemia en el país. Los recursos destinados al sector dicen mucho de las prioridades del Estado Mexicano para la garantía de este derecho para todas y todos los habitantes de México.

Para 2022, el presupuesto total asignado para el sector salud en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) asciende a 816.7 mil millones de pesos1, lo que representa un aumento de 14.5% contra lo aprobado en 2021. Este incremento equivale a 103.4 mil millones de pesos, lo que eleva el gasto del sector a 2.9% del PIB, un porcentaje todavía inferior al mínimo del 6% recomendado a nivel internacional2.

Figura 1. Presupuesto para el Sector Salud* desagregado por Ramo 

Desde un análisis funcional3, en el PPEF 2022 se observa un incremento anual de 15.2% comparado con el presupuesto aprobado en 2021, lo que representaría el 2.8% como porcentaje del PIB. Esto implica que el gasto en la función Salud representará 11.2% del gasto público total en 2022, lo que se compara con el 10.6% en 2021 y 10.4% en 2020. (ver Figura 2).

Figura 2. Evolución del presupuesto en Función Salud en términos relativos

Evolución del presupuesto en Función Salud

Como porcentaje del PIB y del gassto social

En términos monetarios, el incremento de 15.2% anual representa un monto adicional de 104 mil 631 millones de pesos para un total de 793 mil 952 millones de pesos, el nivel más alto para esta clasificación desde 2013 -el año donde las cifras se volvieron estrictamente comparables ya que antes algunos rubros se clasificaban fuera de la función-. (Ver Figura 3)

Figura 3. Evolución del presupuesto en Función Salud en términos absolutos

¿Quiénes y cuánto?: Clasificación funcional-administrativa

La función salud por institución mostró crecimiento en todos los ramos que la integran. La Secretaría de Salud tendrá una asignación presupuestal para 2022 de 183 mil 702.5 millones de pesos (+27.1%), un incremento muy por encima del de otras instituciones como SEMAR (+11.8%), SEDENA (+9.5%), IMSS (+5.6%) e ISSSTE (+3.9%). Los ramos de Aportaciones a Seguridad Social (+176.5%), y Aportaciones para entidades (+3.6%) también registraron crecimientos. En contraste, y aunque no se encuentra etiquetado dentro de la función salud4, los recursos asignados al programa Servicios Médicos al personal de PEMEX caerán en 9.8%, equivalente a 1.8 mil millones de pesos.

Figura 4. Presupuesto asignado a la función Salud por Ramo Administrativo

El cambio en los recursos asignados a los ramos que reciben recursos de la función salud tiene repercusiones en el gasto per cápita. Una noticia positiva es que el incremento en el presupuesto para el INSABI, y para el programa presupuestario IMSS-Bienestar -sobre los cuales se ahondará más adelante- elevan el gasto per cápita para estos subsistemas que se dedican  a brindar atención a la población abierta. Desde una perspectiva de disminución de la desigualdad en el acceso a los servicios de salud por parte de la población abierta y la afiliada a servicios de salud, este incremento es positivo, si bien todavía es mucho menor que el de otros subsistemas como el de Pemex, IMSS o ISSSTE. Se observa una disminución en el presupuesto para servicios de salud de Pemex que  ocasionará una caída en el gasto per cápita de este subsistema de salud.

Figura 5. Gasto per cápita por subsistema

Análisis por programa presupuestario

Otro acercamiento relevante es el análisis por programa presupuestario en su clasificación funcional-administrativa (es decir, por ramo y para la función salud). Los cambios, a excepción de los del Ramo 12 que se explicarán con mayor detalle en un apartado posterior, se muestran a continuación:

Figura 6. Variaciones de los programas presupuestarios orientados a la función Salud por Ramo Administrativo en millones de pesos constantes 2022
En millones de pesos 2022

Destaca que dentro del presupuesto asignado al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el etiquetado de recursos por 55 millones 932 mil pesos al programa Mantenimiento de Infraestructura es oportuno, pues el dinero se destinará a obra pública en bienes propios dentro de la actividad institucional Prestación de servicios de salud a la persona, lo que podría contribuir a mejorar la calidad de atención en este instituto. De igual manera, se etiquetan recursos para el Programa de adquisiciones, los cuales se utilizarán, de acuerdo a su clasificación, para la compra de equipo médico y de laboratorio.

Presupuesto asignado a la Secretaría de Salud (Ramo 12)

El gasto programable asignado a la Secretaría de Salud en el PPEF 2022 asciende a 192 mil 368 millones de pesos, lo que representa un incremento de 41 mil 558 millones respecto a lo aprobado en 2021 (+27.6%). Con este aumento, se alcanza el nivel más alto desde 2015 y se resarce el poco presupuesto asignado para el Ramo en 2020 y 2021, años iniciales de la pandemia.

Figura 7. Evolución del presupuesto a la Secretaría de Salud (Gasto programable) 

El alza en el presupuesto asignado a este ramo (en la función Salud), se explica -en gran medida- por el incremento en el Programa de vacunación (E36), que aumentó sus recursos en 26 mil 501 millones de pesos contra el aprobado en 2021 (+1,186.6%), sobre todo por la adquisición de vacunas para el COVID-19. Otros programas a destacar son Mantenimiento de infraestructura (K27), cuyos recursos aumentan en 28.6% y Atención a la Salud (E23), con un incremento de 11.6%.

Por otra parte, sobresale que, pese a no sufrir una reducción, habrá un aumento de apenas 0.04% al programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral (U13), el principal programa y apuesta del gobierno para financiar la salud de los 68 millones de personas sin seguridad social5 y que reemplazó al Seguro Popular en 2020.

En contraste, los tres programas que tuvieron la mayor disminución de recursos fueron el Programa Nacional de Reconstrucción (-20%), el Fortalecimiento de la atención médica (-11%) y la Rectoría en Salud (-9%).

Figura 8. Programas presupuestarios de la Secretaría de Salud (Función Salud)
En millones de pesos 2022

Análisis por Unidad Responsable de la Secretaría de Salud (SSa)

A pesar del incremento general a la SSa, el PPEF plantea reducciones importantes a varias unidades responsables como la Comisión Coordinadora de Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta Especialidad, al pasar de 7 mil 761 millones en 2021 a 3 mil 024 millones en 2022 (-61%). Esto se entiende a la luz de que el PPEF2022 plantea dotar de mayores recursos a los Institutos Nacionales como el Instituto Nacional de Cancerología (+25%), el Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez (41%), el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán (+48%), el Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas (+29%), el Instituto Nacional de Geriatría (+45%), el Instituto Nacional de Medicina Genómica (+544%) , el Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco Suárez (+51%), el Instituto Nacional de Pediatría (+32%), el Instituto Nacional de Perinatología Isidro Espinosa de los Reyes (+8%), el Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz (+14%) y el Instituto Nacional de Rehabilitación Luis Guillermo Ibarra Ibarra (+13%).

También se plantean reducciones importantes a unidades que parecerían clave como la Dirección General de Planeación y Desarrollo en Salud (-58%), la Subsecretaría de Integración y Desarrollo del Sector Salud (-53%) y la Unidad de Análisis Económico (-19%).

En contraste, entre las unidades que presentan mayores aumentos para 2022 se encuentran:

  • El Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (+1145%). Esto se explica debido a que es la unidad responsable de operar el programa de vacunación.
  • El Instituto Nacional de Medicina Genómica (+544%).
  • El Secretariado Técnico del Consejo Nacional de Salud Mental (+136%).

El PPEF 2022 también plantea dotar de mayores recursos a todas las unidades médicas de alta especialidad, entre las que destaca el crecimiento en el presupuesto de:

  • El Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxaca (+32%)
  • El Hospital General de México “Dr. Eduardo Liceaga” (+30%)
  • El Hospital General “Dr. Manuel Gea González” (+29%)
  • El Hospital Juárez de México (+28%)
  • El Hospital Infantil de México Federico Gómez (+19%)

Finalmente, vale la pena destacar que el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva tendría un incremento marginal en su presupuesto (+0.1%), a pesar de tener bajo su rectoría programas importantes para garantizar el derecho a la salud de las mujeres, como el PP020 Salud sexual y reproductiva.

El resumen del presupuesto asignado a las unidades responsables en 2021 y 2022, así como la variación anual, se puede ver en la siguiente tabla:

En millones de pesos 2022

¿Y el INSABI?

Una de las acciones emblemáticas de este Gobierno fue la eliminación del Seguro Popular para dar paso a la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), lo que ha traído cambios importantes en materia de asignación presupuestal. Para este año, el INSABI contará con 103 mil 366.8 millones de pesos, lo que representa un crecimiento de 11.6% con respecto al presupuesto aprobado en 2021. Estos recursos, que crecen en 10 mil 752 millones, están destinados para la atención de la salud de la población sin seguridad social, que está estimada por el Instituto en 68 millones de personas.

De los programas a cargo del INSABI, el más favorecido es el de Actividades de apoyo administrativo, con un incremento de 1,259%. Otro programa que tuvo incrementos es el de Atención a la Salud, con un incremento propuesto de 26%. Además, a diferencia del 2021, el PPEF 2022 adiciona recursos al programa Fortalecimiento a la atención médica, al que se le asigna un monto de 862 millones 384 mil. Finalmente, es de destacar que el programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral, que como ya lo referimos sustituyó al Seguro Popular en 2020, sólo incrementó el 0.04%.

Para terminar, es importante recordar que el INSABI cuenta con un fideicomiso, el FONSABI, que financia primordialmente ciertas enfermedades de alto costo de sus pacientes. Los ingresos anuales del Fondo se componen por el 11% de lo que se destine para ese año al INSABI. En el PPEF 2022, se le ha asignado al FONSABI 17 mil 330 millones de pesos, cifra muy similar al monto aprobado en el PEF 2021, que fue de 17 mil 271 millones de pesos (+0.34%), lo que pone en duda que se cumpla la meta de garantizar atención médica a su población potencial, debido al crecimiento poblacional.

Conclusiones preliminares

1.

El incremento de 103.4 mil millones de pesos asignado al sector salud en el PPEF 2020 eleva el gasto del sector a 2.9% del PIB. Si bien es positivo el incremento, aún se encuentra debajo del 6% mínimo recomendado a nivel internacional.

2.

En su clasificación funcional, el gasto en Salud representará 11.2% del gasto total en 2022, comparado con el 10.6% de 2021.

3.

El incremento en los recursos al Sector Salud se debe, en parte, a que se dispondrán de recursos del Fondo de Salud para el Bienestar (FONSABI), los cuales serán utilizados para adquisición de vacunas COVID-19, la atención de esta enfermedad y otras acciones de salud.

4.

Aunque no se encuentra etiquetado dentro de la función salud, los recursos asignados al programa Servicios Médicos al personal de PEMEX caerán en 9.8%, equivalente a 1.8 mil millones de pesos.

5.

Aunque el incremento en el presupuesto para el INSABI y para el IMSS-Bienestar elevan el gasto per cápita para estos subsistemas que se dedican a brindar atención a la población abierta, todavía es mucho menor que el de otros subsistemas como el de Pemex, IMSS o ISSSTE.

6.

El alza en el presupuesto asignado al Ramo 12 (en la función salud) se explica en gran medida por el incremento en el Programa de vacunación (E36), sobre todo por la adquisición de vacunas para el COVID-19

7.

Para este año, el INSABI contará con 103 mil 366.8 millones de pesos, lo que representa un crecimiento de 11.6% con respecto al presupuesto aprobado en 2021.

8.

Sobresale que habrá un aumento de apenas 0.04% al programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral (U13), el principal programa y apuesta del gobierno para financiar la salud de los 68 millones de personas sin seguridad social y que reemplazó al Seguro Popular en 2020.

9.

Se plantea dotar de mayores recursos a unidades médicas de alta especialidad y los institutos de salud, lo cual inicialmente podría tener un impacto positivo en la salud de los mexicanos y mexicanas.

1

Se toma en cuenta la clasificación funcional salud que incluye recursos para Aportaciones a Seguridad Sociales, FASSA, Sedena, IMSS, ISSSTE, Semar y SSa. Se adicionan los recursos asignados a Pemex mediante el programa “Servicios médicos al personal de PEMEX”. No incluye el neteo

2

Tomando el PIB nominal estimado por los CGPE 2022 (pg. 119)

3

Recursos etiquetados para la función Salud, no se incluyen recursos asignados a Pemex

4

Los recursos para la atención médica a través de Pemex se encuentran etiquetados bajo el programa presupuestario “Servicios médicos al personal de Pemex” dentro de la Actividad Institucional Personal activo y jubilado saludable y con calidad de vida

5

Población potencial del INSABI