Las actividades de investigación y desarrollo abarcan tres ramas principales: investigación básica, usada para obtener nuevo conocimiento sin un fin en particular, investigación aplicada, dirigida a un fin práctico, y desarrollo experimental, destinado a producir algún bien o servicio (OECD, 20151). El estado puede direccionar recursos hacia cualquier de estos fines ya sea directamente o bien para corregir fallas de mercado.
De este modo, el gasto público en ciencia y tecnología es vital para el desarrollo de la economía. De hecho, una política activa en el desarrollo tecnológico por parte del estado ha sido fundamental en la estrategia de desarrollo de, por ejemplo, algunos países del Sudeste Asíatico. Como es bien sabido, estos países han logrado aumentar considerablemente sus niveles de ingreso en las últimas décadas lo que ha contribuido a la inclusión en el desarrollo de millones de personas (Haggard, 20182).
Además de haber sido esencial para el desarrollo económico en el pasado, inyectar recursos públicos a la conducción de la política científica a través de la inversión pública es más pertinente que nunca: es un hecho que desarrollos como la robótica y la inteligencia artificial tendrán un impacto sobre negativo sobre el empleo ya conducirán a la automatización de muchas labores. Al respecto, se ha calculado que hasta el 65% de los empleos en México están en riesgo de ser automatizados (Cabreros et al., 2020)3.
Sin embargo, México no se ha adaptado a estas tendencias. Esto se refleja en los escasos recursos que el estado destina a la ciencia y a la tecnología: según la OCDE, en 2019 el presupuesto ejecutado en investigación y desarrollo por los tres niveles de gobierno (GBARD por sus siglas en inglés) ascendió al 0.22% del PIB. Esta cifra nos pone muy lejos tanto de los líderes mundiales en este renglón, como Corea del Sur cuyo gobierno gasta casi el 1% del PIB, como de otras economías de la región, como Argentina, con un gasto gubernamental del 0.4% del PIB.
Este bajo gasto público también se refleja en variables como en la cantidad de investigadores públicos en el país. Según la OCDE, hay solo 5 mil 918, equivalentes a 4.7 investigadores por cada 100 mil habitantes. Esta es una proporción baja al comparar con economías de tamaño similar. Por ejemplo, Chile tiene 8.57 investigadores por cada 100 mil habitantes; una proporción casi cuatro veces mayor a la de México. La inversión pública en ciencia también tiene un sesgo de género: hay 2 mil 81 mujeres (el 35.1% del total), cifra equivalente a unas 3.22 investigadoras públicas por cada 100 mil habitantes.
El artículo 119 de la Ley General de Educación y el artículo 9 bis de la Ley de Ciencia y Tecnología señalan que los tres niveles de gobierno deberán gastar, en su conjunto, el equivalente al 1% del PIB en investigación científica y desarrollo tecnológico. Al hacer un cálculo tomando como base el GBARD este año se tendría que asignar un presupuesto 3.5 veces mayor al actual a la ciencia y a la tecnología; es decir 182 mil 200 millones de pesos. Este monto es prácticamente el equivalente a la suma de lo asignado al Tren Maya, ambas modalidades de la beca Bénito Juárez y los programas Sembrando Vida y Jóvenes Construyendo el Futuro en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2022 (PPEF 2022). Más que de redireccionar prioridades dentro del gobierno, estos hechos nos hablan de la necesidad de incrementar los ingresos públicos a través de impuestos progresivos, como Fundar lo ha propuesto en repetidas ocasiones.
No solo es preocupante el poco gasto asignado a esta función; también existen una serie de problemas al momento de su ejecución. Así, tenemos que el gasto ejercido es constantemente menor que el asignado, contrario a lo que pasa en muchas otras vertientes del gasto público en que se ejerce más de lo que se presupuesta. De manera concreta, desde 2009, en ningún año se ha ejercido la totalidad de los recursos presupuestados a esta función. De este periodo destaca el 2012, año en que sólo se ejerció el 86% de los recursos asignados a esta función.
Un gasto público bien direccionado a la innovación y al desarrollo tecnológico contribuiría a reducir algunos de los problemas más apremiantes en México, como la producción de energías renovables o la investigación en salud que acelere la producción de medicamentos. En este documento se examina cómo, a pesar de algunos aumentos marginales en las asignaciones presupuestarias a la ciencia, la tecnología y la innovación, las tendencias negativas sobre este sector continúan presentes dentro del PPEF 2022.
1. Clasificación Funcional: Función Ciencia, Tecnología e Innovación
Esta clasificación comprende los programas y actividades que realizan los entes públicos, orientadas al desarrollo de las actividades científicas y tecnológicas, así como de innovación e infraestructura científica y tecnológica.
(millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP.
Si bien el monto asignado a la función tiene un incremento de más del 5% en términos reales con respecto al año pasado, los niveles actuales son todavía inferiores con respecto a lo que se observó en 2019 y 2020. Al desagregar por subfunciones tenemos una mejor apreciación de los rubros que explican estos cambios. De acuerdo con el Consejo Nacional de Armonización Contable, las subfunciones de la función Ciencia y Tecnología son cuatro: investigación científica, desarrollo tecnológico, servicios científicos y tecnológicos e innovación.
Tabla 2. Presupuesto a la Función Ciencia y Tecnología por subfunciones
(millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP.
La subfunción de investigación científica, orientada a generar nuevos conocimientos para fines prácticos, representa el 88% del total asignado a la función ciencia y tecnología. Además, es la única de las cuatro subfunciones que ha incrementado de manera consistente en los últimos tres años. Este monto explica el ascenso en las asignaciones a ciencia y tecnología. Cabe destacar que aunque las otras tres subfunciones tienen aumentos presupuestales con respecto al ejercicio pasado, aún no se recuperan los niveles del ejercicio 2020.
Otra forma de observar las asignaciones dentro de la función de ciencia y tecnología es a través de los programas presupuestarios. Dentro del PPEF 2022 se identifican 20 programas presupuestarios divididos entre once ramos presupuestarios. En la tabla 3 se presentan los montos aprobados en millones de pesos en los programas presupuestarios de la Función Ciencia y Tecnología. Debido a la naturaleza de la clasificación, solo se considera el Gasto Programable; es decir, aquel que se dirige a proveer bienes y servicios a la población.
Tabla 3. Presupuesto a Función Ciencia y Tecnología por programas presupuestarios
(millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP.
En el agregado, los programas presupuestarios a la función de ciencia y tecnología suman 54 mil 559.15 millones de pesos, una cifra muy cercana a los 55 mil 93 millones de pesos asignados en 2019, el máximo en esta administración. Es de destacar el monto asignado al Sistema Nacional de Investigadores (SNI) en el PPEF 2022, que con 7 mil 277 millones de pesos supera en más de 20% la presupuestación de los cuatro ejercicios anteriores. Solo seis programas tienen pérdidas presupuestales con respecto al año pasado (Diseño y evaluación de políticas en ciencia, tecnología e innovación; Actividades de apoyo administrativo; Investigación y desarrollo tecnológico en salud; Investigación, desarrollo tecnológico y prestación de servicios en materia nuclear y eléctrica; Actividades de apoyo administrativo; Investigación, estudios y proyectos en materia espacial) en un rango que va del 0.20% al 7.63%.
2. Clasificación Administrativa: Ramo CONACYT
La principal instancia encargada de promover el desarrollo tecnológico y científico del país es el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT). El objetivo de este organismo público es “contribuir al impulso y fortalecimiento de la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación en el país, mediante la generación y aplicación de las humanidades, ciencias y tecnologías que generen una Ciencia comprometida con la Sociedad y el Medio Ambiente, y logre la Soberanía Científica que eleven el bienestar de la población”. Este organismo tiene un incremento presupuestal del 7.28% con respecto al año pasado; de hecho, con 29 mil 564 millones de pesos, la asignación del PPEF 2022 es la más alta registrada en esta administración. Sin embargo, aún no alcanza los niveles de 2018.
Tabla 4. Presupuesto al Ramo CONACYT
(millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP.
El CONACYT tiene adscritos 27 centros relacionados a la docencia y a la investigación, y que a su vez fungen como unidades responsables del gasto. Destacamos que todas estas unidades tuvieron incrementos presupuestales reales con respecto al año pasado, en un rango que va del 0.03% en la mayoría de los centros hasta el 4.05% para el Colegio de la Frontera Sur. Sin embargo, solo uno de estos centros (el Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica) ha recuperado los niveles que tenían en 2020. De manera similar, el conjunto de los centros está 177 millones de pesos debajo de los niveles récord alcanzados en 2018 de 6 mil 834 millones de pesos.
Tabla 5. Presupuesto al Ramo CONACYT por Unidad Responsable (UR)
(millones de pesos de 2022)
Fuente: Elaboración propia con información de la SHCP.
3. Anexo Transversal de Ciencia, Tecnología e Innovación
El Anexo Transversal Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación considera las cuotas de los programas presupuestarios en la proporción que contribuyen a las previsiones de gasto que apoyan la investigación científica, el desarrollo tecnológico, la innovación, la competitividad y la productividad. Sin embargo, es necesario señalar que los Anexos Transversales incluidos en el presupuesto son lo suficientemente laxos como para incluir erogaciones que no contribuyan de manera directa a estos objetivos. Por lo anterior, estas cifras deberían ser meramente ilustrativas. Lo anterior lo podemos comprobar al revisar la Tabla 6, que para el 2022 presenta 103 mil 277 millones de pesos, más del doble de lo asignado a la función de ciencia y tecnología (54 mil 508 millones).
Tabla 6. Anexo Transversal de Ciencia, Tecnología e Innovación
(millones de pesos de 2022)
Conclusiones preliminares
1.
2.
El monto asignado a la función tiene un incremento de más del 5% en términos reales con respecto al año pasado, los niveles actuales son todavía inferiores con respecto a lo que se observó en 2019 y 2020. La subfunción de investigación científica, orientada a generar nuevos conocimientos para fines prácticos, explica el ascenso en las asignaciones a ciencia y tecnología.
3.
En el agregado, los programas presupuestarios a la función de ciencia y tecnología suman 54 mil 559.15 millones de pesos: 5.21% más que el año pasado. Destaca el monto asignado al SNI en el PPEF 2022, que con 7 mil 277 millones de pesos supera en más de 20% la presupuestación de los cuatro ejercicios anteriores.
4.
5.
1
3
Cebreros, A., Heffner-Rodríguez, A., Livas, R., & Puggioni, D. (2020). Automation Technologies and Employment at Risk: The Case of Mexico (No. 2020-04). Banco de México.
