Hay un artículo –no tan reciente– de Robert Pear del New York Times que cuestiona la analogía conocida entre la elaboración de las salchichas y el proceso legislativo: según se dice, en el siglo XIX, Bismarck sugirió que sería mejor no conocer la forma en que se hacen, para seguir respetándolas (sólo como aclaración, parece que la frase es original del escritor John Godfrey Saxe). El artículo desglosa la comparación para subrayar que, en realidad, el proceso de elaboración de salchichas –de las buenas– tiene estándares altos de control y se utilizan ingredientes de calidad, además de que es posible saber cuál es la medida de cada uno y el método específico que sigue la receta.
Si bien se trata de una crítica al Congreso de Estados Unidos, resulta bastante cercano a lo que sucede en otros, incluido el mexicano, desde luego. En primer lugar, no hay información disponible, constante y oportunamente, para conocer cuáles son los insumos, quiénes los aportan y su calidad. Luego, el proceso de elaboración de las leyes no se conoce con certeza porque no siempre se hacen públicos los argumentos para la toma de decisiones sobre el contenido final. Esto implica que la rendición de cuentas sea incompleta y, en algunos casos inútil.
El impulso del concepto de ‘Parlamento Abierto’, y de las ideas y prácticas asociadas debe funcionar para contrarrestar estos problemas. Ese es el objetivo de las organizaciones que trabajamos el tema. La discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de Federación (PEF) para 2016 nos puede servir como referente para analizar el problema en cada etapa.
La Constitución mexicana establece claramente que la responsabilidad de elaborar el Proyecto (PPEF) es del Poder Ejecutivo, mediante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien debe enviarlo al Poder Legislativo, específicamente a la Cámara de Diputados, para que sus integrantes lo analicen, discutan y, eventualmente, lo aprueben –bajo la teoría de la separación, el equilibrio y el contrapeso entre poderes.
En ese sentido, podemos saber que el ‘ingrediente’ principal es la propuesta que la SHCP envía cada año a la Cámara y, a partir de ese documento, se comienza a construir el PEF que aprueba el Pleno. Sin embargo, una vez dentro de la Cámara resulta muy complicado conocer qué es lo que sucede y las motivaciones detrás de la toma de decisiones para, por ejemplo, modificar la asignación de recursos o añadir provisiones cuya racionalidad presupuestaria es cuestionable –como el famoso ‘Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal’.
Hay casos en donde se conoce cuáles son las partes interesadas en influir en el armado presupuestario: al igual que en años anteriores, Fundar y otras organizaciones publicaron sus propuestas; también se difundieron públicamente las ‘exhortaciones’ de las y los senadores mediante puntos de acuerdo. Aunque el dictamen de la Comisión de Presupuesto da cuenta de ello, lo hace de forma incompleta y, además, el formato en que se publica de análisis no es accesible ni manejable.
Resulta así que también podemos conocer el producto final –incluyendo la postura general de cada grupo parlamentario y, parcialmente, de cada diputada y diputado– pero no contamos con los elementos suficientes para evaluar sus razonamientos oportunamente, es decir antes de que expliquen y justifiquen el sentido de sus decisiones y del voto. Menos cuando la aprobación en el Pleno se hace en la madrugada, lo que merma el interés en su seguimiento –escaso de por sí.
La idea del ‘Presupuesto cero’, de haberse concretado, tenía como objetivo elevar la calidad del presupuesto. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, se debió habilitar otras disposiciones de parlamento abierto para tener un #MejorPEF16. Por ello tendríamos que comenzar a discutir las modificaciones necesarias para hacer que el ciclo presupuestario –y de elaboración de leyes en general– sea más transparente, participativo, e incluyente en todas sus etapas.
Guillermo Ávila
http://www.animalpolitico.com/blogueros-res-publica/2015/11/30/por-que-necesitamos-saber-como-se-hacen-las-leyes/
