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Posicionamiento de Fundar en torno a la Reforma energética

La Iniciativa de reforma energética presentada el pasado 8 de abril por el Presidente Felipe Calderón tiene importantes deficiencias y omisiones en materia de rendición de cuentas. El documento no tiene objetivos claramente identificados y, en consecuencia, no hay una explicación detallada y exhaustiva de los mecanismos y reformas propuestas, su pertinencia ni alternativas plausibles. Esto en sí ya es preocupante: en sus términos, la iniciativa sometida a consideración del Senado es incompleta. Pero además cede una amplia diversidad de funciones de la industria petrolera a la participación de la iniciativa privada sin que existan o se propongan mecanismos de control, lo cual la hace inaceptable en virtud de que no garantiza una base mínima para la regulación efectiva y la rendición de cuentas.

La absoluta ausencia de previsiones o análisis sobre los resultados que tendrían las medidas en la salud financiera de Petróleos Mexicanos impide hacer una valoración de su impacto sobre las finanzas públicas y anula la garantía de obtener ingresos petroleros para beneficiar a la sociedad mexicana. La iniciativa no prevé instrumentos de transparencia y acceso a la información que aseguren buenas prácticas en las licitaciones y contratos con particulares que derivarían de la propuesta y, aún más, establece excepciones que hacen más opaco el sistema de gestión de la industria petrolera. Por último, contrario a lo que establece como objetivo explícito, la propuesta no establece ni promueve, en los hechos, la autonomía de gestión de la empresa. Lejos de ello, establece nuevos mecanismos discrecionales que fortalecen al titular del Ejecutivo en la actividad de la paraestatal.

Por todas estas razones es fundamental promover y exigir un debate legislativo amplio y exhaustivo, que dé cuenta de las deficiencias de la iniciativa, que establezca mecanismos de control, evaluación y rendición de cuentas, y que asegure la defensa del interés público ante intereses particulares. Con el interés de aportar al incipiente debate, Fundar enfatiza algunos de los puntos críticos de la iniciativa:

•  La iniciativa fomenta la opacidad y la corrupción. En sus términos, la propuesta abre una serie de posibilidades jurídicas de coparticipación con particulares en un amplio rango de actividades de la industria sin la creación paralela de mecanismos precisos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas. La transformación de la industria requeriría de nuevos mecanismos y funciones para prevenir y sancionar eficazmente actos de corrupción, en la Comisión Reguladora de Energía y en los órganos de control. Lejos de ello, y sin mediar justificación, la propuesta de reforma a la Ley Orgánica de PEMEX concede a la paraestatal la facultad de celebrar licitaciones para diversas actividades no recurrentes, como prevención y atención de derrames, por adjudicación directa, es decir, al margen de las leyes de Adquisiciones, de Arrendamientos y de Servicios del Sector Público. Si bien con esta disposición se pretende darle mayor margen de operación a la empresa en situaciones de emergencia, no propone la creación de ningún mecanismo regulatorio y de fiscalización que garantice que los contratos que se otorguen a la iniciativa privada se lleven a cabo de manera legal y confiable. De manera similar, los organismos subsidiarios de la empresa podrán celebrar contratos para actividades de exploración, cuya remuneración, al no conocerse con certeza la magnitud del proyecto en cuestión, podrá quedar en blanco. La observancia de mecanismos de transparencia y legalidad en estas prácticas es de suma importancia, si tomamos en cuenta que la propuesta pretende incluir a la iniciativa privada en prácticamente todo el proceso productivo de la industria petrolera.

Adicionalmente, aunque se prevé la creación de un Comité de Transparencia y Auditoria para incrementar los mecanismos de rendición de cuentas y transparencia, ninguna previsión previene que las decisiones sigan siendo discrecionales. Integran el comité los consejeros nombrados directamente por el Presidente, dos de los cuales están exentos del régimen de responsabilidades de servidores públicos (artículos 22 y 30). Aún más, la iniciativa es contradictoria en estos términos: al seleccionar el Comité la información a divulgar se contradice el principio de máxima publicidad establecido en el artículo 45 (y en el artículo 6º Constitucional). Por último, no se establecen, para el Comité de Transparencia ni para algún otro órgano, facultades de control asociadas con el nuevo régimen de coparticipación. Se considera la creación de un Comisario, que funge como representante del Presidente en materia de vigilancia, y se considera el papel de vigilancia del órgano de control interno en los términos de la legislación vigente, sin adaptarlo a las necesidades del nuevo esquema (art. 29), y de forma limitada, al establecer solamente una función de control de legalidad y no de evaluación del desempeño y cumplimiento de objetivos y metas.

•  La iniciativa no incrementa la autonomía de gestión y operación de la empresa. Por el contrario, incrementa el margen de acción y discrecionalidad del Ejecutivo en la toma de decisiones de la paraestatal. La propuesta señala que el Ejecutivo será el encargado de designar a los cuatro nuevos miembros que se incorporaran al Consejo de Administración de PEMEX, además de un Comisario, bajo la aparente premisa de que es el Presidente el garantor de la adecuada vigilancia (art. 28). Asimismo, el Consejo de Administración será presidido por el titular de la Secretaría de Energía, parte del Ejecutivo Federal. Se pretende crear varios Comités y una Comisión del Petróleo cuyos miembros también son elegidos por el Ejecutivo. En ninguno de los casos se prevé un esquema de participación del Legislativo en el nombramiento o ratificación de estos puestos, de suma importancia. Como resultado de la propuesta, se debilitan necesariamente los contrapesos que deberían darse en la toma de decisiones de la empresa, y se genera un ambiente propicio para el conflicto de interés y para la toma de decisiones cerrada y cupular, que ha tendido a privilegiar a unos cuantos. Por obvias razones, el esquema contradice frontalmente uno de los objetivos esenciales de la propuesta: dotar a PEMEX de mayor autonomía operativa y de gestión.

Que la iniciativa proponga ampliar las facultades de la empresa para utilizar sus ingresos excedentes, contraer deuda o hacer adecuaciones a su presupuesto no es suficiente para garantizar la autonomía que necesita, ya que uno de los objetivos fundamentales debe ser independizar a la administración de la empresa de la coyuntura política y garantizar que el proceso de toma de decisiones en su interior se dé en función de criterios técnicos ampliamente sustentados, sobre la base de la experiencia de los expertos de la paraestatal. Es por lo menos contradictorio que la propuesta amplíe las facultades de designación del Ejecutivo y que, al mismo tiempo, obligue al Consejo de Administración a presentarle todas las propuestas de inversión y planeación de la paraestatal para ser aprobadas. Al privilegiar al Ejecutivo en el proceso de toma de decisiones, se privilegia la razón política por sobre los argumentos y análisis técnicos detallados que deben guiar las acciones de la paraestatal. En estos términos, la empresa seguirá vinculada al vaivén político y a las necesidades del sector público, como ha sucedido desde la creación de PEMEX. Lejos de transformar en lo sustantivo la sujeción de PEMEX, la reforma establece nuevos mecanismos para garantizarla.

•  La iniciativa no garantiza beneficios económicos, ni fortalece a PEMEX en lo financiero. Es preocupante la delegación de funciones productivas, que introduce la propuesta de reforma energética, al sector privado. La reforma al marco normativo de la paraestatal establece que la empresa podrá celebrar toda clase de contratos con particulares en actividades de refinación, almacenamiento, distribución y producción de petroquímicos sin que se especifique bien a bien cuáles son los beneficios de estas alianzas ni de qué manera se fortalecerá a la empresa con ellas. A esto se suma la absoluta ausencia de argumentos, análisis o propuestas para garantizar la suficiencia financiera de la institución y el aprovechamiento de los recursos para promover el desarrollo. Sin cambios sustantivos al régimen fiscal de la paraestatal y al esquema de aprovechamiento de los recursos excedentes, sus perspectivas de desarrollo siguen sujetas a la voluntad política de las fuerzas políticas en atención a intereses coyunturales, en el mejor de los casos. En el peor, la reforma transfiere recursos y aprovechamientos a particulares, sin ningún beneficio para la empresa o para las finanzas públicas.

Con la reforma, el Ejecutivo pretende crear un mercado ligado a todo el ciclo productivo de hidrocarburos, que será delegado a particulares; sin embargo, de acuerdo a los planteamientos de la reforma, no es clara la redistribución de la renta en beneficio de la sociedad mexicana. Son inquietantes las posibilidades jurídicas que plantea la propuesta de reforma, como es el caso particular de los contratos con precio en blanco que permiten fijar el precio de una obra hasta que es concluida la operación, así como las licitaciones que podrá celebrar la paraestatal. La propuesta no señala ningún mecanismo claro para que los mexicanos podamos saber con qué particulares se está asociando la empresa en sus funciones productivas, quiénes se van a beneficiar de la apertura de estos mercados y cuál es la pérdida que va a representar para las finanzas públicas mexicanas delegar estas funciones productivas a particulares. Sin estas precisiones, y aunado a las omisiones y excesos en materia de transparencia, rendición de cuentas y el margen de maniobra del Ejecutivo ya señaladas, el esquema de coparticipación representa un riesgo mayor que hace inaceptable la propuesta.

Al margen de los debates basados en generalidades que han aflorado en la opinión pública, la propuesta requiere cambios mayores para ser de utilidad a los legisladores. Es indispensable más información, ausente hasta el momento, de las previsiones y cálculos financieros que la sustentan. Es indispensable además transformar el régimen previsto, que generaría opacidad, discrecionalidad y la sujeción de Pemex, por un régimen que realmente recupere las mejores prácticas internacionales en la materia, que incorpore mecanismos precisos de transparencia y rendición de cuentas, funciones claras de control y de sanción acordes a los nuevos esquemas, y que garantice, sobre la base de análisis precisos y contundentes, que el beneficio de la explotación del régimen de coparticipación será para el aprovechamiento de la sociedad mexicana, y no de unos cuantos. De lo contrario, la reforma es un auténtico cheque en blanco. Sus resultados dependen de la voluntad política. Esa no puede ser la base para una reforma legislativa de tan amplia envergadura.

Porque el desarrollo de PEMEX es nuestro desarrollo, necesitamos un PEMEX que sea productivo, eficiente, transparente y responsable. Autosuficiente y sustentable. Motor del desarrollo del país. En función de los argumentos expuestos, exigimos a las y los senadores desechar la iniciativa sometida a su consideración, y promover y organizar un debate nacional en el cual se genere una discusión plural, exhaustiva, abierta y participativa. Un debate que nutra de propuestas concretas la reforma posible.

Exigimos lo anterior en función de las desalentadoras señales provenientes del congreso: un Partido Acción Nacional que cierra filas sin problematizar y profundizar en las reformas necesarias; un Partido Revolucionario Institucional que no ha dado luz sobre los intereses que representa de cara a la reforma y que busca sacar provecho político de la negociación, en forma de mayores recursos para el desarrollo social y apoyos al campo; y un “Frente Amplio Progresista” que cancela el diálogo so pretexto de habilitarlo, que se ha autoexcluido y que ha sido omiso por lo que toca a informar responsablemente a la sociedad acerca de lo que considera son las implicaciones negativas de la reforma propuesta.

La toma de decisiones cupular, centralizada, jerárquica y opaca ha capturado las instancias de discusión legislativa y excluído a la sociedad de una diversidad de procesos en el pasado reciente. No más. Exigimos razones. Exigimos cuentas. Exigimos responsabilidad y cabal justificación de las decisiones tomadas, siempre en función del interés público. Una reforma responsable debe basarse en diagnósticos claros y exhaustivos, y debe ser discutida, con información suficiente, de cara a la ciudadanía mexicana. Por ello, como grupos ciudadanos interesados en el futuro del país, exigimos a nuestros representantes asumir su responsabilidad y abrir espacios de consulta para que se discutan propuestas concretas que realmente fortalezcan a PEMEX.

Desde Fundar, aportamos cinco elementos indispensables para una discusión exhaustiva y plural:

  1. Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas efectivos, que establezcan funciones amplias de control y evaluación.
  2. Contrapesos institucionales para disminuir la discrecionalidad del poder Ejecutivo y su margen de maniobra en la conducción de PEMEX.
  3. Un diseño institucional que establezca una auténtica autonomía de gestión para PEMEX, y la creación de organismos que le permitan sustentar sus actividades en función de criterios técnicos especializados y desvincularse de la coyuntura política y de los intereses de la Administración Pública Federal.
  4. La creación de un órgano fiscalizador autónomo con mecanismos de sanción funcionales y ejemplares, incluyendo un esquema de protección al denunciante, adecuado a las condiciones de corrupción que se puedan generar al interior de la empresa y en relación con la iniciativa privada.
  5. La evaluación integral del Régimen Fiscal de PEMEX para liberar recursos que puedan dotarla de autonomía operativa y recursos para proyectos de inversión.

Para mayor información ver la página de Fundar, en http://fundar.org.mx, o contactar a Rocío Moreno, en [email protected]