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Análisis de Fundar sobre el 4º informe trimestral de la SHCP

En el contexto de una crisis económica, el papel que puede desempeñar un gobierno para mitigar los efectos y salvaguardar a los más vulnerables es indispensable; pero para ello es necesario que exista una priorización y ejecución efectiva del gasto. El cuarto informe trimestral de la Secretaría de Hacienda para el ejercicio del presupuesto 2009 consta que, tanto en la planeación como en la ejecución, el gobierno federal falló a la hora de canalizar recursos de manera efectiva y eficiente para reactivar la economía y proteger a la población.

Dicho informe evidencia que los recursos indispensables para la protección social disminuyeron, mientras que el gasto que beneficia a la burocracia aumentó. La tendencia a subejercer recursos en secretarías claves continuó hasta diciembre (con subejercicios importantes en programas para el combate a la pobreza y en proyectos de infraestructura).

Inconsistente la priorización de recursos

Ante el asombro de muchos, los ingresos de 2009 fueron superiores en 24.3 mil millones de pesos con respecto a los ingresos originalmente estimados. La incertidumbre en el entorno económico ocasionó que se previera cierta volatilidad en los recursos que el gobierno podía recaudar; sin embargo, estos fueron suficientes para cubrir el presupuesto original y más. Por otro lado, la misma coyuntura ocasionó que hubiera cierta flexibilidad en la ejecución del gasto lo que provocó una serie de reasignaciones que, como veremos más adelante, son fiel reflejo de la incongruencia en la priorización del gasto.

Del cuarto informe trimestral destaca que en total, el gasto programable para las entidades federativas y municipios disminuyó 7.0% en términos reales comparado con lo que se ejerció en 2008. Asimismo, el Poder Ejecutivo Federal experimentó una disminución real de 2.9% si se excluye la inversión de PEMEX. Esto se traduce en que durante un año de crisis tanto el gobierno federal como los gobiernos locales ejercieron menos recursos en los ámbitos distintos al de energía. Si comparamos el gasto total funcional sin tomar en cuenta la función energía, encontramos que en términos reales durante 2008 se gastaron 1,818,862 millones de pesos mientras que en 2009 se gastaron 1,770,468 millones de pesos.

En resumidas cuentas, el año presupuestario 2009 terminó con un déficit en el balance público de 23,411 millones de pesos y un gasto total 2.6 por ciento menor en comparación con 2008, en el que se tuvo un déficit de 7,946 millones de pesos en términos reales (en ambos se excluye la inversión en el sector energético).

Si revisamos el gasto en inversión física del sector público en su clasificación funcional (misma que responde a la pregunta para qué se gasta el presupuesto), encontramos disminuciones en rubros clave en contexto de crisis que podrían ayudar a la reactivación de la economía. Por ejemplo, el gasto en infraestructura para el desarrollo social disminuyó en su conjunto 14.5% en términos reales en comparación con 2008. Destacan las disminuciones en inversión física en la subfunción de urbanización, vivienda y desarrollo regional (21.4%), y en la de asistencia social (56.7%).

En contraste, la función de desarrollo económico incrementó su inversión física en 106.4% real para liderar la subfunción de energía. Esta cifra refleja los recursos otorgados para inversión que realiza Petróleos Mexicanos (PEMEX). Además, encontramos que la inversión física de la función gobierno aumentó 26.6% en términos reales en comparación con 2008.

Aunque es indiscutible la necesidad de invertir en el desarrollo económico y en la función gobierno (que incluye soberanía y orden, seguridad y justicia), los resultados presupuestarios indican que esto se está haciendo a costa de los más necesitados. En este sentido, la priorización del gobierno según la ejecución presupuestaria no es clara en cuanto al lugar que ocupa el desarrollo social.

Algunos datos extraídos del cuarto informe trimestral de 2009 nos permiten ilustrar la incongruencia entre las prioridades del gobierno federal. Por ejemplo, durante el último trimestre del año pasado los salarios contractuales de jurisdicción federal tuvieron un incremento anual de 4.1% en términos nominales, ligeramente inferior al aumento otorgado un año antes (4.2%). En total, las erogaciones en servicios personales aumentaron 2.4%; destaca el incremento real de 6.2% registrado en los poderes y entes autónomos, mientras que en el Poder Ejecutivo se observó un aumento real de 2.2%. Al interior de este último, las erogaciones destinadas a las funciones de Soberanía, Orden, Seguridad y Justicia se incrementaron 12.0% real y para el resto de las actividades se incrementaron 1.4% en términos reales.

En contraste, durante el bimestre octubre-noviembre de 2009 las remuneraciones reales por persona ocupada en la industria manufacturera tuvieron una reducción anual de 0.6%. Es decir, los salarios pagados a los obreros y los sueldos pagados a los empleados administrativos cayeron 2.1 y 0.8%, respectivamente. Durante el mismo periodo, las percepciones reales del personal ocupado en los establecimientos comerciales al mayoreo crecieron a una tasa anual de 2.2%, en tanto que las del comercio al menudeo observaron una caída anual de 2.9 por ciento.

El incremento salarial para el gobierno en 2009 fue equivalente a 30.2 mil millones de pesos o lo que es lo mismo, un aumento de 6.16% del presupuesto regularizable. Esto incluye 4.61 millones de pesos en aumentos salariales para la Presidencia de la República, 9.03 millones para la Secretaría de Gobernación, 11.10 en la secretaría de Relaciones Exteriores y 21.52 millones de pesos para la Secretaría de Hacienda. Si sumamos solamente los aumentos salariales para estas cuatro secretarías, se podría mantener aproximadamente a 3,500 trabajadores en el Distrito Federal por un año al salario mínimo general[1].

Ejecución fallida en año de crisis

Independientemente de la priorización del gasto, un elemento clave para la reactivación económica es la ejecución oportuna y completa de los recursos. Desafortunadamente, entre los principales programas presupuestarios la tasa de avance de los recursos asignados evidencia un verdadero problema sistémico para la aplicación de recursos de manera eficiente y puntual.

El cuarto trimestral presenta la evolución de los principales programas presupuestarios y la descripción del avance de ejecución presupuestaria anual de 75 programas. De estos programas, únicamente 24 reportan un avance del 100% de sus presupuestos. Algunos de estos, 23 programas, ejecutaron más de 100 por ciento de lo asignado originalmente. Esto se traduce en que solamente 32% de todos los programas prioritarios ejecutaron sus presupuestos a tiempo. El resto de los 26 programas ejercieron menos del 90% de su presupuesto original. Entre estos programas destacan los siguientes por su bajo avance:

Programa Avance % 
Construcción y Modernización de carreteras 72.3
Programa Oportunidades (componente educación) 79.5
Caminos Rurales 73.5
Prestación de servicios en Puertos, Aeropuertos y Ferrocarriles 64.7
Prestación de servicios en los diferentes niveles de atención a la salud 85.2
Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas 86.4
Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad pública 21.6
Programa de Ampliación de Infraestructura de Riego 33.2
Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa 69.6
Proyectos de infraestructura económica de agua potable, alcantarillado y saneamiento 39.5

 

Fuente: Elaboración propia con datos del cuarto Informe Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, 2009. Páginas 54-56

Si analizamos la ejecución del gasto por ramo, de enero a diciembre, también encontramos subejercicios en secretarías claves para la reactivación económica. Por ejemplo, la secretaría de Comunicaciones y Transportes dejó de gastar 11,332 millones de pesos en comparación al monto aprobado originalmente en el presupuesto. La secretaría de Salud subejerció 9,949.2 millones de pesos si lo comparamos con el presupuesto modificado a diciembre de 2009. Por su parte, la secretaría de Desarrollo Social subejerció 3,876.5 millones y la secretaría de Seguridad Pública 3,199.7 millones de pesos en año referido.

Una parte de la crítica se relaciona con la capacidad del poder ejecutivo para ejercer el presupuesto en tiempo y forma según lo aprobado. Si bien recordamos, uno de los ejes del Acuerdo Nacional en Favor de la Economía Familiar y el Empleo comprendió realizar acciones para promover un gasto público transparente, entre las que se incluyeron “el ejercicio oportuno del gasto” y “ejercer sin cambios el Presupuesto de Egresos aprobado para el 2009.” En vista de los resultados del cuarto informe trimestral vemos que estas dos promesas no se cumplieron en su totalidad.

Otra parte de la crítica a la ejecución del presupuesto está relacionada con el papel de contrapeso del legislativo. La responsabilidad del legislativo es aprobar el presupuesto para que éste refleje las prioridades de la población. En la medida que el presupuesto se apegue a lo presupuestado originalmente existirá dicho contrapeso. El presupuesto 2009, en términos absolutos (es decir, si sumamos los sobreejercicios y subejercicios en comparación a lo presupuestado originalmente), varió en aproximadamente 220 mil millones de pesos. Esto indica que 220 mil millones de pesos fueron reasignados sin el consentimiento explícito del poder legislativo.

Por último, la tercera argumentación es relativa a la información que se prevé sobre las variaciones en la ejecución del gasto contra lo presupuestado originalmente. Cómo en todos los trimestrales, la explicación sobre la diferencia entre el gasto observado y el presupuestado es limitada. En el cuarto trimestral de 2009 la sección 2.2 expone las principales diferencias respecto al programa y dentro de esta sección se incluye el inciso 2.2.3 “Gasto presupuestario” que tiene menos de una cuartilla. Aquí por ejemplo, no se da una explicación a fondo de por qué Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad pública ejerció solamente 21.2 por ciento de su presupuesto, a dónde se destinaron esos recursos y qué impacto tiene este subejercicio en la planeación y logro de objetivos. Sin esta información, no existe una verdadera rendición de cuentas ni es posible utilizar los datos que se reportan para la elaboración y aprobación del presupuesto del próximo año.

Pobreza

Además de que la información sobre la ejecución de programas presupuestarios es escueta, la información sobre el gasto para la superación de la pobreza del cuarto trimestral evidencia la falta de voluntad del gobierno para rendir cuentas sobre el tema y abonar a la transparencia. La información presentada no permite observar el gasto total que se invierte en dicha tarea. Las implicaciones de esta falta de transparencia son graves para la ciudadanía, legisladores y formuladores de políticas, que permanecen desinformados sobre el ejercicio presupuestario asociado a un problema prioritario.

En este último informe solamente podemos observar que se reporta un gasto de 171,621 millones de pesos, que únicamente representa el gasto de los “principales programas presupuestarios” enfocados a combatir la pobreza. Al comparar el total de gasto de esta lista de programas presupuestarios con los principales programas presupuestarios para la superación de la pobreza del cuarto trimestral de 2008, encontramos que el aumento es únicamente de 0.35 por ciento en términos reales.

Además existen graves problemas de gestión de los recursos públicos dentro de los principales programas para la superación de la pobreza. De los 188,395 millones de pesos aprobados para dichos programas, 16,774 millones no se ejercieron como originalmente estaba previsto. Este monto no utilizado es mayor que el total de recursos ejercidos en el componente de educación del Programa Oportunidades durante 2009. Son varios los programas que muestran subejercicios alarmantes: el programa de educación de Oportunidades no ejerció 21% del total de recursos originalmente aprobados. La Comisión Nacional de Desarrollo de Pueblos Indígenas no ejerció 14% de su asignación original. Programas de infraestructura como el de Caminos Rurales no empleó 27% de los recursos aprobados y el de Proyectos de Infraestructura en Educación tampoco ejerció 29% del total aprobado.

El peor aprovechamiento de recursos se realiza dentro del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa S.A. de C.V., el Programa de Apoyo al Empleo y el Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras, donde el subejercicio es de 30%, 38% y 56% respectivamente. Esta situación es crítica cuando cifras oficiales reportaron que de 2006 a 2008 el porcentaje de personas en pobreza alimentaria aumentó de 13.8 a 18.2% del total de la población, lo que fue atribuido al alza de los precios internacionales de los alimentos. Frente a esta situación y como parte de la estrategia para contener los efectos de la crisis económica mundial, el gobierno decidió apuntalar el Programa de Apoyo Alimentario dentro del PEF 2010. Esto refleja que los tomadores de decisión asignan recursos sin evaluar los problemas de gestión que existen en cada programa y que asignar recursos para combatir la pobreza no garantiza que los recursos se empleen para el beneficio de sus destinatarios originales.

Si quieren más dinero, díganos cómo lo gastan

Los partidos políticos y la opinión pública en general discuten la necesidad de hacer una reforma fiscal que aumente la bolsa de recursos tributarios. Parece haber un consenso sobre la necesidad de aumentar dichos recursos; sin embargo, desde Fundar consideramos que antes de pedir más recursos, la Secretaría de Hacienda y en general todos los políticos que toman decisiones sobre el presupuesto tendrían que hacer un ejercicio para ampliar la información sobre el uso actual de los recursos. De manera similar, antes de buscar más recursos y fuentes de financiamiento, el debate tendría que centrarse en cómo lograr una mejor priorización del gasto público que lo haga más eficiente y lo oriente hacia las necesidades urgentes de quienes hoy están en una situación de vulnerabilidad.

[1] El salario mínimo general es de 57.46 pesos al día en el distrito federal según datos de la Comisión nacional de los Salarios Mínimos.