- La corrupción es un asunto complejo que requiere una reflexión integral y un debate público plural, vigoroso e informado.
- Las iniciativas presentadas por los diversos grupos parlamentarios parten de una concepción restringida de la corrupción, por lo que se enfocan en atender principalmente los síntomas pero no las causas.
- Las instituciones que proponen crear las iniciativas no sólo significan una contribución limitada frente a un complejo desafío, además ponen en riesgo el precario equilibrio de controles y contrapesos tanto entre poderes como entre la federación y los estados.
Recientemente ha tomado nuevo vigor el debate parlamentario sobre las medidas institucionales y de política pública que deberían implementarse en la lucha contra la corrupción en nuestro país. El pasado 15 de noviembre, las fracciones del PRI y del PVEM en el Senado de la República presentaron un proyecto de reforma constitucional para la creación de una Comisión Nacional Anticorrupción. Senadores del Grupo Parlamentario del PRD hicieron lo propio el 20 de noviembre, al presentar una propuesta, también de reforma constitucional, que prevé la creación de la Agencia Nacional para el Combate a la Corrupción. A estos dos insumos para el proceso legislativo, les antecede una iniciativa presentada por el Senador panista Ricardo García Cervantes para la creación de la Fiscalía Nacional contra la Corrupción que además fue aprobada por la Cámara de Senadores en marzo del presente año.
Adicionalmente, el pasado 2 de diciembre, el Presidente Peña Nieto y los líderes de los tres partidos con mayor representación en las Cámaras legislativas firmaron el llamado Pacto por México. Si bien aún no está del todo claro cómo será su implementación y cuáles serán sus alcances, es un hecho que el “compromiso 85” guarda relación con las iniciativas presentadas, pues establece: mediante una reforma constitucional, establezca una Comisión Nacional y comisiones estatales con facultades de prevención, investigación, sanción administrativa.
El común denominador de todas estas iniciativas es la creación o modificación de instituciones con el fin de solucionar la corrupción en México y el reconocimiento de lo crítico que es dicho problema para el desarrollo (político, social, económico y humano) del país. Tal como han reconocido los Estados Miembros de la OEA “la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos”[1]
En este sentido, y dados los pronunciados niveles de corrupción experimentados en nuestro país, una decisión pública orientada a combatirla requiere de reflexiones, valoraciones y análisis que no deberían limitarse a la creación de una institución. Por lo anterior, quienes suscribimos este documento, consideramos que el proceso legislativo que se está siguiendo en el Senado de la República tendría que atender los siguientes planteamientos:
1.- Sobre la calidad democrática del proceso legislativo
La corrupción no se resuelve “fast track”. Si bien es un asunto que afecta críticamente diversas áreas de la vida de nuestro país y a pesar de su gravedad, su solución requiere de tiempo para la reflexión integral, el debate plural y la participación ciudadana. En este sentido, esta discusión no puede darse en términos cerrados y de manera acelerada. Los términos y plazos previstos en el llamado Pacto por México, restan posibilidad a la oportunidad de abrir un proceso legislativo de mayor intensidad y con disposición y apertura para corregir los defectos técnicos y el déficit de diagnóstico del que adolece el “compromiso 85” de dicho documento.
En México, los políticos han manejado solos y de forma aislada los asuntos públicos, en especial los gubernamentales. De ahí que incluso gobiernos democráticos no identifiquen con facilidad qué beneficio obtienen al permitir la participación ciudadana. Por ello es importante insistir en que desde un punto de vista práctico, la participación informada es instrumental para lograr mejores decisiones, mejores políticas públicas y mejor control y evaluación de los procesos. Las organizaciones y ciudadanos que participamos proveemos a los tomadores de decisiones de elementos importantes para tomar decisiones informadas. Es muy complicado identificar desde el escritorio todas las variables en juego en la creación de instituciones o en la implementación de un programa o política.
Otro valor instrumental de la participación radica en la reducción de espacios de decisión discrecional que pueden terminar por ser arbitrarios. La perspectiva aquí es disminuir los errores, la corrupción o las malas prácticas. En nuestra experiencia, la participación de la sociedad civil contribuye al control de las políticas públicas y a la consolidación de las instituciones, especialmente cuando se trata de órganos reguladores o instancias de control.
La participación de amplios sectores de la población en las discusiones públicas es poderosa en tanto logra clarificar la diversidad de perspectivas e intereses, visibilizar el contexto, sensibilizar a los tomadores de decisiones, y crear las condiciones necesarias para que las políticas públicas tengan mayor arraigo entre la sociedad. Al promover su inclusión en los asuntos públicos, la ciudadanía se convierte en receptora de información relevante y forma parte de los procesos.
El modelo de dictaminación de la iniciativa de transparencia que se está llevando en estas semanas en el Senado puede servir de paradigma para este nuevo dictamen. En efecto, vemos de manera muy favorable que los senadores hayan invitado a actores relevantes de la sociedad civil, la academia y de la administración pública a exponer sus puntos de vista para enriquecer el debate. Esperamos lo mismo para esta iniciativa.
2.- Sobre la perspectiva de abordaje integral de la corrupción.
Creemos fundamental señalar que las definiciones sobre corrupción en las iniciativas son limitadas y expresan una inclinación a la corrupción sólo como un problema inscrito en el ámbito financiero o presupuestal. Aspectos como el abuso de autoridad, la compra, coacción y coerción del voto o el cohecho para el acceso a programas sociales, quedan fuera de tal definición.
También quedan fuera el tráfico de influencias, el conflicto de intereses, el uso de información privilegiada, las incompatibilidades manifiestas y otras figuras de abuso de lo público en beneficio privado, especialmente en la llamada gran corrupción (grand corruption) que involucra a altos tomadores de decisión. Lo mismo que la corrupción en áreas específicas como en el ámbito judicial y la procuración de justicia, uno de los puntos más críticos en nuestro país. Las convenciones internacionales en materia de combate a la corrupción firmadas por México (de Naciones Unidas, Interamericana y de la OCDE) y el contenido de informes elaborados por instancias internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o relatores de Naciones Unidas establecen rutas de política pública y de implementación que son más detalladas. En resumen, hay referentes ya desarrollados que apuntan a una solución integral, que las iniciativas presentadas, pero especialmente el “compromiso 85” no prevén.
3.- Sobre una visión transversal y articulada de la respuesta institucional.
Como bien lo señalan las iniciativas, en México en los últimos 10 años se ha intentado construir las bases de un sistema de rendición de cuentas ¿por qué no abonar a este insipiente sistema y fortalecerlo? Es importante que las iniciativas no debiliten o desaparezcan estos intentos, ¿no sería ideal mejorar las instituciones ya existentes y generar mayor articulación entre ellas?
A pesar de lo anterior, las propuestas presentadas por los diversos grupos parlamentarios se reducen a proponer la generación de un órgano autónomo con amplios poderes. La creación de éste sin atender los graves problemas de fragmentación del sistema de rendición de cuentas mexicano sólo incrementa el riesgo de fortalecer la desarticulación existente. Consideramos que las propuestas planteadas no atienden al problema sistémico, y que buscan generar una institución que funcionará limitadamente y a manera de parche.
Por ejemplo, la coordinación entre este nuevo ente y la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) no es clara. De la misma manera, es importante pensar cómo se articulará apropiadamente con otras instancias del Poder Ejecutivo –por ejemplo, con la Procuraduría Fiscal de la Federación en la persecución del enriquecimiento ilícito- y la interacción que habrá entre este nuevo ente y los poderes Legislativo y Judicial.
También quedan fuera: la regulación del conflicto de interés y de las incompatibilidades manifiestas, incluido el ámbito legislativo -uno de los más problemáticos-; la regulación de instancias privadas que brindan servicios públicos; las modificaciones a la legislación de responsabilidades penales, administrativas y patrimoniales de los servidores públicos; y la previsión de la figura de la protección a los informantes, por mencionar algunos temas.
Tampoco se prevé la creación de normas explícitas para vincular la aprobación anual de los presupuestos públicos con paquetes evaluativos presupuestarios, que den cuenta de los procesos y de los resultados que se esperan obtener con los recursos públicos, asignando con toda claridad los montos, los plazos, la información y las personas que han de asumir la responsabilidad de ejercer atribuciones y recursos, caso por caso -y antes de que esos presupuestos sean aprobados y no después, como sucede ahora.
Por lo tanto, al mismo tiempo que se discuten las reformas constitucionales es imprescindible abundar en más detalles y conocer los proyectos de las leyes reglamentarias que permitirán la implementación de estos cambios. Solamente así podremos asegurar una visión transversal del problema así como homologar y articular funciones de prevención, auditorías, investigación y sanciones de igual importancia para el combate a la corrupción.
4.- Enfoque de derechos humanos
Es claro que no hay un enfoque de derechos humanos sobre el problema de la corrupción en las iniciativas presentadas. Consideramos que este enfoque permitiría identificar adecuadamente quiénes son las personas directamente afectadas por un hecho de corrupción y por lo tanto quienes son aquellas que pudieran legítimamente reclamar ante un acto de corrupción y a su vez a quiénes se tiene que proteger de actos de corrupción y resarcir el daño.
En su conjunto, el enfoque de derechos humanos aseguraría la participación de la sociedad en el proceso de investigación y sanción de actos corruptos, permitiría la protección de las y los denunciantes y prevería mecanismos para resarcir las afectaciones patrimoniales, personales y en general los daños que los actos corruptos ocasionen.
5.- Un comentario concreto respecto a la iniciativa del PRI y PVEM y al “compromiso 85”
La propuesta de generar un ente de las características planteadas en dicha iniciativa y en el “compromiso 85” del Pacto por México, esboza problemas de centralización del poder en una sola entidad y pone en riesgo el precario equilibrio de controles y contrapesos tanto entre poderes como entre la federación y los estados. Su evidente función persecutoria sin tomar en cuenta la importancia de acciones preventivas participa de una visión limitada del combate a la corrupción y conlleva el riesgo de transformarse en un órgano punitivo y policíaco con vínculos directos al Poder Ejecutivo.
En principio, la integración de un órgano con mandato de investigación y combate de la corrupción de forma colegiada es suficientemente problemático, sin embargo el punto crítico es el proceso de designación esbozado. El nombramiento por órgano externo sin la participación del ejecutivo es un punto crucial para asegurarse de su verdadera autonomía e independencia frente al Presidente de la República así como evitar la injerencia parcial de los poderes a quienes debe controlar este órgano. Consideramos que el mecanismo de designación directa del Ejecutivo Federal con la única posibilidad para el Senado de objetar por las dos terceras partes de sus miembros las propuestas no evita que el Ejecutivo imponga personas afines a sus intereses o, al menos, aporta una dosis de cuestionamiento a la legitimidad de forma totalmente innecesaria.
Consideramos que el mecanismo de elección de estos futuros comisionados debe incorporar una participación real y efectiva de organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, de la academia y de otros actores interesados; establecer una metodología de fácil comprensión, con plazos y requisitos previamente establecidos para los aspirantes y que se realice de cara al público; con métodos de evaluación hacia los aspirantes que contengan una serie de criterios objetivos que permitan la selección de una persona imparcial, independiente, capaz y especializada en la materia.
Por todo lo anterior:
Quienes suscribimos el presente, estamos convencidos de que es necesario transitar hacia un mejor sistema de rendición de cuentas y de combate contra la corrupción. Las recientes propuestas quedan lejos de resolver el problema, y generan nuevos desafíos de articulación, coordinación y homologación.
Más que en la creación de nuevas instituciones, el camino debe iniciar en fortalecer, definir y ampliar las facultades de organismos como la ASF, los órganos de control interno y las fiscalías ya existentes, implementar diversas medidas previstas en los instrumentos internacionales que ha firmado el Estado mexicano, reformar el marco jurídico, por ejemplo, con una nueva tipificación del delito de corrupción que prevea sus distintas modalidades, otorgar autonomía al ministerio público y una adecuada interrelación entre todos los poderes y niveles de gobierno. Asimismo, es indispensable crear un sistema de sanciones o de incentivos asentado en el debido proceso, dirigido por un tribunal independiente del Poder Ejecutivo, que garantice el sistema de responsabilidades públicas que está en la base de la rendición de cuentas.
Firmas:
Organizaciones:
Instituto de investigación y práctica social y cultural, A.C.; Consejo Ciudadano a la Contraloría (Puebla); Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo A.C.; I(dh)eas; Equipo Pueblo; Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas; Article 19; El Colectivo por la Transparencia, Cultura Ecológica (CEAC); Iniciativa Sinaloa; Desarrollo Institucional de la Vida Pública (DIVIP); Instuto para la Defensa del Interés Público A.C.; Litigio Estratégico en Derechos Humanos, A.C.; Casa del Migrante de Saltillo (Frontera con justicia) A.C; FM4 Paso Libre; Incide social A.C.; Centro de Alternativas para el Desarrollo Social, A.C.; Instituto de Estudios y Divulgación sobre Migración, A.C.; Fundar, Centro de Análisis e Investigación A.C.; Gestión Social y Cooperación (GESOC); México Infórmate; Ciudadanos en Medios, Democracia e Información; Fundación Internacional de la Comunidad, Tijuana, A.C.; Asamblea Popular de Familias Migrantes; Instituto para las Mujeres en la Migración, A.C.; Movimiento Migrante Mesoamericano; Foro Migraciones; Sin Fronteras, IAP; Voces Mesoamericanas, Acción con Pueblos Migrantes, A.C.; Movimiento Migrante Mesoamericano; Federación de Clubes Michoacanos en Illinois; Coalicion Pro Defensa del Migrante: Albergue del Desierto, Mexicali; Balance Promoción para el Desarrollo y Juventud A.C.; Consorcio por el Diálogo Parlamentario y la Equidad, A.C. y Luna del Sur A.C.
A titulo personal:
Mauricio Merino Huerta; Khemvirg Puente; Aurora C. Méndez; Maylí Sepúlveda; Agustín Millán Gómez; Miguel Pulido; Irma Sandoval; Blanca Villaseñor; Ernesto Isunza Vera; Norma Lorena Loeza Cortés; Luis Daniel Vazquez; Patricia Zamudio; Lourdes Morales; Haydeé Pérez; Gabriela Morales; Hector Rubio; Alejandra Ezeta; Ana Cristina Ruelas; Carolina Vivanco; Norma Sánchez; Erika Lili Díaz Cruz; Manuel Silva Coache; Berenice Valdez; Elba Coria; Jose Ascencion Moreno Mena; Emilene Martínez; Paulina Gutiérrez; Martha Soto García; Zory Ávila; Sergio Rivera Sánchez; Ernesto Gómez Magaña y Gina González Vanzzini
[1] Convención Interamericana contra la Corrupción, Preámbulo. Dicha Convención fue adoptada en Caracas, Venezuela, el 29 de marzo de 1996, y entró en vigor el 3 de junio de 1996
