Introducción: El pasado 30 de abril la Secretaría de Hacienda y Crédito Público presentó la Cuenta de la Hacienda Pública Federal para el año fiscal 2009. En ella encontramos que las condiciones económicas adversas por la que pasó el país en ese año impactaron la ejecución del presupuesto significativamente en dos aspectos fundamentales: menores recursos destinados a desarrollo social y reducciones importantes en salud al igual que infraestructura, y aumentos en rubros como Pemex y los gastos para la liquidación de la extinta Luz y Fuerza del Centro. Esto último se debe a reasignaciones en el gasto y recursos adicionales a lo programado. En suma, se obtuvieron recursos suficientes para ejecutar el presupuesto como estuvo planeado; sin embargo, se realizaron adecuaciones presupuestarias que penalizaron el gasto destinado a la población más vulnerable en beneficio a otros rubros.
A primera vista, la Cuenta Pública 2009 presenta un ejercicio del gasto adecuado. No obstante, al hacer un análisis más detallado notamos que modificaciones presupuestarias a la baja lograron convenientemente que las metas y objetivos del presupuesto se cumplieran a cabalidad. Aunque sí hubo un aumento en el gasto total comparado con 2008, éste se quedó corto en comparación a lo presupuestado en rubros importantes para el desarrollo económico y la protección de la población. Este dato es significativo ya que plantea varias interrogantes sobre la gestión pública. No hay claridad en torno al porqué no se pudo gastar según lo presupuestado si hubieron recursos suficientes al final del año. Adicionalmente, la priorización en la asignación del gasto evidencia un sesgo hacia canalizar recursos a rubros distintos al desarrollo social. Es así como las adecuaciones presupuestarias hicieron que el gobierno mexicano incumpliera con el principio de uso máximo de recursos para el avance hacia cubrir los derechos humanos de la población.
En cuestión de transparencia y rendición de cuentas, 2009 fue un año que dejó mucho que desear. La Cuenta Pública 2009 omite presentar información esencial de manera digerible y con espíritu de una verdadera rendición de cuentas. Un ejemplo lo encontramos en la falta de información puntual, consolidada y de fácil acceso sobre los resultados de la política anti-cíclica del gasto en el Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo (PRICE) y en el Acuerdo Nacional a favor de la Economía y el Empleo. La información sobre este tema se limita a una enumeración de las acciones implementadas en estos dos programas en la sección Política de Gasto. De igual manera, no se encuentra información consolidada y resumida sobre el gasto en infraestructura, eje central en la estrategia de reactivación económica.
La falta de información y la poca rendición de cuentas es especialmente grave ya que durante ese año se realizaron cambios importantes al presupuesto a causa de la crisis económica. No obstante, la Cuenta Pública 2009 demuestra que de nueva cuenta la ejecución de recursos para el bien de la ciudadanía y en cumplimiento de los derechos garantizados a la población en la Constitución quedó en segundo plano.
Retrocesos en desarrollo social y mediocridad en ejecución
Comparativo 2008-2009
A pesar del escenario económico adverso por el que transitó el país el año pasado, el presupuesto 2009 fue mayor al del año anterior en 3.1% en términos reales; sin embargo, su distribución priorizó el gasto en desarrollo económico y gobierno: los recursos para desarrollo social fueron menores en términos reales en comparación con los ejercidos en 2008 en 50,725.8 millones de pesos. Esto significó un retroceso en los recursos destinados al abatimiento de la pobreza y en aquellos destinados a cubrir las necesidades de la población, como la salud. Aunque es razonable destinar recursos para la reactivación económica, no es aceptable que se den a costas de la población en condiciones de vulnerabilidad.
La cuenta pública nos muestra que el monto ejercido en las funciones de seguridad social, urbanización, vivienda y desarrollo regional y asistencia social disminuyó en términos reales en 59,206.5, 35,687.9 y 1,613.9 millones de pesos respectivamente en comparación a 2008. En contexto de crisis y recursos superiores al año previo, es difícil justificar una reducción en el gasto hacia las funciones sustantivas del desarrollo social. Desafortunadamente, esta disminución no se debe completamente a ahorros y austeridad ya que hubieron gastos mayores en las funciones administrativas. Por ejemplo, el gasto destinado al funcionamiento de la Secretaría de Desarrollo Social fue mayor en 38% en términos reales en comparación a 2008.
Por el contrario, el gasto en desarrollo económico en 2009 fue mayor en 26% a lo ejercido en 2008; adicionalmente, hubo adecuaciones a lo presupuestado superiores en 89,525.4 millones de pesos a causa, principalmente, de un aumento en el gasto asociado a energía (en su mayor parte el gasto de Pemex) y una disminución significativa en comunicaciones y transportes de 14% en comparación a lo planificado.
Ejecución presupuestaria
La ejecución en 2009 se caracterizó por aumentos y disminuciones tanto en gasto corriente como en los de subsidio e inversión. Estas adecuaciones indudablemente impactaron los bienes y servicios que el gobierno provee y por ende, afectaron el bienestar de la población. Lo más preocupante de estas reasignaciones es que se dieron aun cuando se recaudó más de lo esperado y con un presupuesto históricamente alto.
Si analizamos el ejercicio del gasto en 2009, el gasto en desarrollo social aumentó en comparación a lo presupuestado; sin embargo, como se mencionó anteriormente, el gasto destinado a esta función comenzó el año con una disminución en comparación al año pasado. A pesar de este mayor gasto a lo presupuestado, se encontraron en 2009 disminuciones importantes dentro del la Secretaría de Desarrollo Social como se verá en el próximo apartado.
En 2009 el gasto ejercido en salud y asistencia social fue menor a lo programado en 1,471.6 y 4,595.2 millones de pesos respectivamente. Si tomamos en cuenta que a final de año los ingresos presupuestarios alcanzaron para cubrir el presupuesto y los ahorros de las dependencias, es difícil entender por qué se disminuyeron los recursos destinados a estos dos rubros.
La distribución del gasto a final de año quedó de la siguiente manera:
Tabla 1. Gasto Funcional 2008 y 2009
(Millones de pesos)
| 2008 | 2009 | 2009 Original/Ejercido | ||||
| (pesos de 2009) | Original | Ejercido | Dif. | Dif. % | ||
| Funciones de Desarrollo Social |
Educación | 451,405.1 | 455,542.9 | 465,684.6 | 10,141.7 | 2% |
| Salud | 306,679.0 | 335,298.2 | 333,826.6 | (1,471.6) | – 0.4% | |
| Seguridad Social | 353,323.0 | 253,423.8 | 294,116.5 | 40,692.7 | 16% | |
| Urb., Vivienda, Des. Regional | 191,781.8 | 154,052.7 | 156,094.1 | 2,041.4 | 1% | |
| Agua Potable y Alcantarillado | 18,069.6 | 21,508.6 | 22,424.9 | 916.3 | 4% | |
| Asistencia Social | 63,438.4 | 66,419.7 | 61,824.5 | (4,595.2) | -7% | |
| Total Desarrollo Social | 1,384,697.0 | 1,286,245.9 | 1,333,971.2 | |||
| Funciones de Desarrollo Económico |
Energía | 517,204.1 | 556,638.5 | 668,864.2 | 112,225.7 | 20% |
| Comunicación y Transporte | 50,284.6 | 72,998.3 | 63,080.3 | (9,918.0) | -14% | |
| Des. Agropecuario y Forestal | ||||||
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2009.
Estas cifras son testimonio de la mala priorización en la ejecución del gasto. Ya sea por falta de voluntad política o incapacidad institucional de gastar en tiempo y forma, el gasto en desarrollo social fue castigado entre 2008 y 2009. De igual manera, se puede ver que durante el ejercicio de 2009 las modificaciones redujeron las asignaciones en salud y comunicaciones y transportes, dos rubros necesarios para garantizar los derechos básicos de la ciudadanía y la reactivación económica. A continuación profundizamos el análisis de estas vertientes.
Salud y superación de la pobreza
Continuamos con el análisis funcional del gasto dentro de la Secretaría de Salud. En esta secretaría encontramos que redujo su presupuesto en 4.8% en comparación a lo originalmente planeado para 2009. Sin embargo, descubrimos que las funciones que observaron la mayor reducción son aquellas relacionadas con la procuración de la salud y el desarrollo social.
Por su parte, el gasto destinado a la función administración pública aumentó en comparación a lo presupuestado en 6.4 por ciento. Es importante notar que la función administración pública comprende “la administración de las actividades inherentes al funcionamiento de las dependencias y entidades”. En contraste, el gasto de la función salud disminuyó en 4.9% (4,076 millones pesos) en comparación al monto originalmente presupuestado.
Destacan reducciones en la prestación de servicios de salud a la persona, que son las actividades de atención preventiva, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, así como la atención de urgencias en todos los niveles a cargo de personal especializado. Esta función disminuyó en 1,326 millones de pesos; es decir, 8.6% con respecto a lo presupuestado. También se redujo el gasto destinado a la protección social en salud (Seguro Popular), a los programas especiales y a las acciones relacionadas con la distribución y dotación de alimentos y bienes básicos y de consumo generalizado a la población marginada, así como los servicios que se prestan a grupos con necesidades especiales como niños y/o discapacitados (asistencia social) en 5.1 y 1.9% respectivamente de su presupuesto original.
Tabla 2. Gasto Programable Devengado por Grupo Funcional Secretaría de Salud
(millones de pesos)
| Función | Sub-función | Original | Ejercido | Dif. | Dif. % |
| Salud | 82,457.7 | 78,381.5 | -4,076.2 | -4.9 | |
| Prestación de Servicios de Salud a la Comunidad | 2,978.6 | 3,297.4 | 318.8 | 10.7 | |
| Prestación de Servicios de Salud a la Persona | 15,512.7 | 14,186.3 | -1,326.4 | -8.6 | |
| Generación de Recursos para la Salud | 10,270.1 | 10,549.8 | 279.7 | 2.7 | |
| Rectoría del Sistema Nacional de Salud | 5,467.6 | 4,581.1 | -886.6 | -16.2 | |
| Protección Social en Salud | 48,228.6 | 45,766.9 | -2,461.8 | -5.1 | |
| Asistencia Social | 1,463.1 | 1,435.9 | -27.2 | -1.9 |
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública de la Hacienda Federal de 2009.
Hay que reconocer que la Secretaría de Salud aumentó significativamente el gasto en inversión; sin embargo, la prestación de bienes y servicios a la población sufrió con menores recursos. Sumado a esto, el gasto burocrático aumentó a pesar de las supuestas reducciones y mayor eficiencia en la administración. Es inaceptable que en tiempos de crisis se desatienda la provisión de bienes y servicios de salud a favor de mayor infraestructura, especialmente cuando hubo suficientes recursos para mantener el gasto según lo presupuestado. La cuenta pública, a través de los indicadores de desempeño, ejemplifica el impacto de estas reducciones presupuestarias en la población. Por ejemplo, solamente se pudieron incorporar al Seguro Popular el 76% de las familias programadas ya que “se vio afectada por la reducción presupuestaria de 2,077.9 millones de pesos en el cuarto trimestre del año realizado por la SHCP.”
En cuanto a la superación de la pobreza, observamos un desempeño similar en la Secretaría de Desarrollo Social. Tanto ésta como la Secretaría de Salud traspasaron parte de los recortes presupuestarios a la población. Con respecto a esto, los gastos en asistencia social para grupos vulnerables, urbanización y desarrollo regional resultaron ser inferiores en 6, 10.2 y 9.2% respectivamente, comparado con lo que se había presupuestado a causa de reducciones líquidas por la menor captación de recursos y ahorros presupuestarios. Desafortunadamente, no se da a conocer cuántas de estas reducciones son mejoras en la eficiencia –ahorros– y cuántas se tradujeron en menores recursos para la población. Esta falta de información evidencia una falsa rendición de cuentas. Es importante reiterar que al final del ejercicio fiscal se obtuvieron los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones presupuestarias originales; sin embargo, la población de todas maneras sufrió de las disminuciones y reasignaciones realizadas por el Ejecutivo Federal.
Infraestructura
Es difícil realizar un análisis del gasto en infraestructura para 2009. La cuenta pública reporta que se aumentó el gasto en este rubro en 3.7 por ciento. Desafortunadamente, y acorde con el concepto superfluo de rendición de cuentas del gobierno, no se da a conocer un análisis del gasto en infraestructura, más allá del hecho de que el gasto en infraestructura de Pemex fue el principal causante del aumento en este rubro.
A lo largo de la cuenta pública se puede encontrar que efectivamente hubo un aumento en infraestructura; sin embargo, el caso de la Secretaría en Comunicaciones y Transportes es un ejemplo de las deficiencias en la gestión pública. Si consideramos que el gasto en infraestructura en comunicaciones y transportes pudo haber sido un componente esencial para la generación de empleos y el desarrollo económico, el ejercicio de esta secretaría en comparación a lo planeado es alarmante.
Como se mostró anteriormente, el gasto en comunicaciones y transportes se redujo en 14% (9,918 millones de pesos). Esta disminución se debe en mayor parte a las disminuciones significativas en la cartera de proyectos de inversión de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
En materia de inversión pública se observó una disminución de 20.7% del presupuesto original, equivalente a 12,364 millones de pesos. Según la Cuenta Pública 2009, el motivo principal de esta disminución se debe al diferimiento de proyectos que no contaban con los requisitos necesarios para su elaboración. De igual manera, el presupuesto destinado a muebles e inmuebles fue menor en 48.6% por motivos similares. Estas disminuciones en inversión productiva no ocurrieron solamente para el caso de construcción carretera; encontramos que también disminuyó el gasto destinado para puertos, aeropuertos y ferrocarriles.
Tabla 3. Gasto en Inversión SCT
(millones de pesos)
| 2009 | ||||
| Concepto | Original | Ejercido | Dif. | Dif. % |
| Carreteras | 50,355 | 41,396 | -8,959 | -17.8 |
| Puertos | 3,254 | 2,113 | -1,141 | -35.1 |
| Aeropuertos | 700 | 239 | -461 | -65.9 |
| Ferrocarriles | 6,148 | 3,920 | -2,228 | -36.2 |
Fuente: Elaboración propia con datos de la Cuenta Pública de la Hacienda Federal de 2009.
Independientemente de las complejidades que existen en llevar a cabo los proyectos en infraestructura de comunicaciones y transportes, el gobierno debió haber previsto y procurado las medidas para ejercer el gasto de manera eficaz y eficiente. Cualquiera que sea el motivo de esta disminución, tuvo un efecto en la población. Por ejemplo, el Programa Empleo Temporal de esta secretaría creó 126,172 empleos temporales, cifra inferior en 21% a 2008. En el caso de infraestructura de comunicaciones y transportes, se juntó la mala planeación con los problemas sistémicos en la gestión pública para dar como resultado una disminución en los recursos. Lo anterior evitó que se pudieran dar las condiciones para la reactivación económica mediante la ampliación de infraestructura productiva que aumentara el crecimiento económico a largo plazo y la creación de empleos temporales que brindaran recursos a la población enfrentada con una crisis económica.
Transparencia Presupuestaria
Este ejercicio de rendición de cuentas se queda corto y deja mucho que desear. Particularmente, hace falta información necesaria para conocer a detalle la gestión de 2009, que como bien hemos visto anteriormente en este documento, contó con amplias reasignaciones presupuestarias. Es así como la ciudadanía se queda sin conocer a fondo como su gobierno gestionó la salida de la crisis que azotó el país en 2009.
Se mencionó anteriormente que no se presentó una explicación integral del gasto en infraestructura a pesar de que se presumieron los recursos destinados a este rubro y su impacto en la reactivación económica. Es más, durante el ejercicio del gasto no se pudo conocer a cabalidad el gasto ejercido en programas y proyectos de infraestructura de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes ya que en los Informes Trimestrales se dejó de actualizar ésta información después del segundo Informe Trimestral. Esto es, en el tercer y cuarto informe trimestral se reportó el mismo monto de gasto ejercido para estos programas en la SCT. No fue hasta febrero, un mes después de la presentación del cuarto Trimestral, que se actualizó este último informe. Es así como se deja ver la poca seriedad del gobierno para rendir cuentas. Los informes trimestrales están diseñados para conocer durante el año presupuestario el ejercicio del gasto. Si esta información no está actualizada y se presenta a destiempo, el informe es inútil.
Hay que recalcar de igual manera el desentendimiento por parte del Poder Legislativo en torno a su obligación de contrapeso frente al Poder Ejecutivo. Es obligación de las diputadas y los diputados asegurarse que la gestión pública se apega a las reglas y disposiciones legales, como es el caso del presupuesto. Sin embargo, omisiones graves al presentar información precisa pasan desapercibidas e impunes para los responsables de revisarla. La falta de rendición de cuentas en México es responsabilidad de ambos poderes. El Ejecutivo tiene una obligación legal y moral con la ciudadanía de presentar información clara, precisa y oportuna, al rendir cuentas de sus decisiones y la motivación para tomar estas. Por otro lado, el Legislativo, como representante de la ciudadanía, debe obligar al Ejecutivo a rendir cuentas, cosa que rara vez ocurre.
Tampoco se encuentra en la Cuenta Pública de 2009 una discusión sobre el impacto del Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo (PRICE) y el Acuerdo Nacional a favor de la Economía y el Empleo. Ambos tuvieron medidas presupuestarias que serían los motores de reactivación económica; sin embargo, no se rinde cuentas sobre ninguno de los dos. Además, durante el año existieron reducciones compuestas de ahorros legítimos por parte del gobierno y recortes al gasto y tampoco se conoce cuánto pertenece a cada una de estas categorías. Lo anterior hace imposible el análisis y justificación en las reducciones al gasto que afectaron directamente la vida de la población. Es así como de nueva cuenta el gobierno federal no rinde cuentas e incumple sus promesas de transparentar el gasto en tiempo de crisis.
Conclusión
Sin duda, el año pasado fue difícil para el país. La economía se contrajo, se perdieron miles de empleos y los recursos presupuestarios ordinarios sufrieron bajas significativas. Ante este escenario, el gobierno federal anunció varias medidas para reactivar la economía; sin embargo, la revisión ex post de la gestión presupuestaria nos demuestra que el apoyo a la familia no fue prioridad -en vista de las disminuciones a desarrollo social en comparación a 2008- y que las reducciones presupuestarias durante el año impactaron a la ciudadanía y al desarrollo económico.
Ante los datos que presenta la cuenta pública, no cabe duda que se pudieron haber hecho mejor las cosas. Se pudo haber mantenido el gasto social por lo menos al mismo nivel del 2008 en términos reales. También se pudo haber gastado en tiempo y forma los recursos destinado a comunicaciones y transportes. Es inaceptable que se asignen recursos a los proyectos y programas en infraestructura de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes sin que los proyectos tengan todos los requisitos para su ejecución. También es inaceptable que se reduzcan recursos destinados a infraestructura y desarrollo social y se aumenten los gastos en administración cuando hay millones de personas en condiciones de pobreza que sufren de manera más intensa una crisis económica.
Además de las fallas que mencionamos anteriormente, existen fallas (y aciertos) de los cuales la ciudadanía nunca se enterará ya que durante 2009 la transparencia y rendición de cuentas fue deficiente. Las expectativas sobre la información presupuestaria que se debió presentar eran altas; sin embargo, en esta materia el gobierno también reprobó. Faltó información necesaria para la evaluación de la gestión en tiempo de crisis; por ejemplo, el impacto de los recortes en la población y el impacto de las medidas anti-cíclicas. La crisis de 2009 demostró los problemas de gestión del gobierno federal en su capacidad para ejercer el presupuesto en tiempo y forma, de manera transparente, y también en su mala priorización.
[1] Para el presente análisis usaremos la clasificación funcional del gasto. La clasificación por función nos permite determinar para qué se realizó el gasto, por ejemplo, establece si un peso que gastó el gobierno en la Secretaría de Educación aportó a la educación o a la gestión gubernamental dentro de dicha secretaría.
[2] SHCP, “Catálogo de Categorías Programáticas de la Administración Pública Federal 2009”, p. 3, Agosto 2008. Accedido el 11 de mayo de 2010. http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/programacion/2009/funcional_2009_caracteristicas.pdf
[3] Cuenta Pública de la Hacienda Federal de 2009.
