Ciudad de México, 16 de mayo de 2013 .– El Estado mexicano, a pesar de contar con un entramado legal e institucional de vanguardia que regula el acceso a la información y las actividades de explotación de hidrocarburos, aún presenta importantes rezagos con respecto a la puesta en práctica de estas normas. Por otra parte, las actividades de la industria minera en México, llevadas a cabo por particulares bajo un régimen de concesiones, presentan rezagos mayúsculos en términos de regulación, acceso a la información y rendición de cuentas con respecto a estándares internacionales y en comparación con el mismo régimen de explotación de hidrocarburos del país.
El pasado 15 de mayo de 2013, en Washington, fue presentada internacionalmente la segunda edición del Índice de Gobernanza de Recursos Naturales de la organización Revenue Watch Institute (RWI).[1] Este índice lleva a cabo un análisis de 58 países donde las actividades de extracción de riqueza mineral del subsuelo representan un componente importante tanto de su producto interno bruto (PIB) como de los ingresos del Estado. En conjunto, estos países producen el 85% del petróleo, el 90% de los diamantes y el 80% del cobre de todo el orbe. La edición que se presenta actualmente analiza información sobre transparencia, rendición de cuentas, regulación y gestión de las industrias extractivas en estos países para el año 2012.
México es uno de los países estudiados por el índice. Destaca por el papel importante que desempeñan los hidrocarburos en sus finanzas públicas (más del 35% de los ingresos del Estado) y la presencia de una de las empresas paraestatales más importantes del mundo: Petróleos Mexicanos (Pemex). Para la realización del índice en México, RWI contó con el apoyo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, quien realizó el análisis de las condiciones en que se lleva a cabo la extracción de petróleo en el país.
En términos generales, todo apunta a que México ha tenido un buen desempeño en los parámetros que analiza el índice. Este país obtiene una calificación de 77 (de 100 puntos posibles), lo cual lo coloca en el sexto lugar internacional en términos de gobernanza de las industrias extractivas, detrás de Noruega (98), Estados Unidos (92), Gran Bretaña (88), Australia (85) y Brasil (80). Ahora bien, una alta calificación para México no significa que en el país no exista aún mucho terreno por mejorar con respecto a la gobernanza de las actividades extractivas.
Factores estructurales, ajenos al marco legal e institucional de las actividades extractivas o a la conducta de las dependencias de gobierno encargadas de regularlas, inciden directamente en la calificación positiva que obtiene México. En Fundar hemos identificado por lo menos tres factores (aparecen según su orden de importancia) que empujan la calificación de México a la alza: a) la existencia de una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de vanguardia a nivel internacional; b) la existencia de la Auditoría Superior de la Federación (a pesar de que sus recomendaciones no dan pie a la apertura de procesos de rendición de cuentas); y, c) los procesos de redistribución de los ingresos federales (entre los cuales figuran los ingresos provenientes de las actividades extractivas) entre los estados y municipios del país según lo marca la Ley de Coordinación Fiscal.
No obstante, México presenta significativas carencias que llevan a esta calificación a la baja y que deben ser atendidas en lo inmediato, particularmente, de cara a la reforma energética en puerta: a) debilidad de los mecanismos de control del poder legislativo sobre los procesos de extracción de petróleo u otros minerales; b) los procedimientos de evaluación de impacto ambiental presentan serias deficiencias que reducen su función a la de un simple trámite administrativo, sin posibilidad de ejercer una protección efectiva del medio ambiente; c) a pesar de contar con un sustento constitucional, no existe en la práctica, un ejercicio efectivo del derecho a la consulta a poblaciones indígenas o a la participación de poblaciones no indígenas sobre las decisiones en torno a proyectos extractivos que afectan su territorio; d) no existen procedimientos de evaluación de impacto social en México; e) en cuanto a transparencia, rendición de cuentas y regulación de los contratos establecidos entre Pemex y particulares, México recibe una calificación reprobatoria de 33 puntos de 100 posibles. Esto se debe a que Pemex no publica documentos fundamentales sobre las contrataciones, como son los fallos de licitación y los clausulados y anexos de los contratos; y, f) existe un manejo arbitrario y opaco, por parte del Ejecutivo federal, de los fondos que reciben recursos de los ingresos petroleros excedentes.
Es importante destacar que el índice de RWI se concentra exclusivamente en la industria extractiva dominante en cada país. Para el caso de México, el sector minero queda fuera del análisis. Esto es preocupante, puesto que esta actividad ha crecido en un 575% sólo en la última década, hasta representar casi el 5% del PIB de esta economía. A propuesta de Fundar, y con el apoyo de RWI, se retomó la metodología del índice para realizar un análisis de la gobernanza de la actividad minera en México. Este análisis permitió visibilizar importantes diferencias entre el régimen de extracción de hidrocarburos y el régimen minero en México, donde éste segundo obtiene calificaciones notoriamente inferiores.
Fuente: Elaboración propia con base en resultados presentados por el RWI en su Índice de Gobernanza de Recursos 2012, para Hidrocarburos, y los resultados entregados por esta organización a Fundar para su análisis del régimen de gobernanza mexicano de las actividades mineras.[2]
En promedio, la calificación de México generada a partir del análisis exclusivo de su régimen minero es de 65 puntos de 100 posibles. La gobernanza del sector minero coloca a México en la posición 15 entre los países contemplados por el índice: nueve posiciones por debajo de la calificación que tiene a partir del análisis de la gobernanza del sector petrolero. Esto se debe a un marco regulatorio sumamente laxo, a la falta de transparencia con respecto a los procesos de entrega de concesiones mineras a particulares, a la transferencia mínima de recursos de las empresas mineras al Estado, a la falta de transparencia con respecto a cómo operan las empresas mineras (amparada por el secreto minero establecido en el artículo 7, fracción IX de la Ley Minera) y a la falta de transparencia con respecto a la transferencia de recursos al Estado (amparada por el secreto fiscal establecido en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación). Todos estos temas deben ser contemplados en la reforma a la legislación minera que se discutirá en el tercer periodo de sesiones del Congreso, en conjunto con temas estructurales que afectan a sendas industrias extractivas como son el derecho a la consulta y la participación previos, libres e informados de los afectados potenciales por estos proyectos de extracción, así como mayores medidas de protección social y medio ambiental.
[1] Los resultados del índice pueden ser revisados aquí: http://www.revenuewatch.org/rgi/report.
[2] Resumen de componentes de la calificación del Índice de Gobernanza de Recursos del Revenue Watch Institute:
Marco legal e institucional.- las leyes y sistemas que facilitan la existencia de un gobierno abierto con rendición de cuentas.
Prácticas de transparencia.- La información que el gobierno comparte, de facto, con el público.
Salvaguardas y control de calidad.- Los contrapesos institucionales existentes que vigilan el flujo de recursos.
Entorno facilitador: Las políticas de carácter amplio y la puesta en práctica de las mismas en favor de la consolidación de la democracia, la transparencia, la rendición de cuentas y el estado de derecho.
