El Proyecto de Presupuesto de Egresos 2022 (PPEF 2022) propone un gasto total para el próximo año de 7 mil 088.2 millones de pesos, lo que representa un aumento de 8.6% contra el presupuesto aprobado en 2021. Este monto representa el 25.2% del PIB y es mayor que el gasto neto ejercido durante 2019 (año pre pandemia).
En su análisis por grupo funcional (¿para qué se gasta?) y comparando contra el presupuesto aprobado en 2021, la función Desarrollo Económico tendrá un incremento de 11.4%, mientras que el gasto destinado a Desarrollo Social crecerán 9.9% y Gobierno en 1.7%.
Figura 1. Gasto por grupo funcional
Gasto por grupo funcional – Cambio Porcentual
Dentro del grupo funcional de Desarrollo Económico destaca el crecimiento en las funciones de transporte (+43.2%), asuntos económicos, comerciales y laborales (+21.8%), turismo (+13.4%) y combustibles y energía (+8.7%). En contraste, la función de minería, manufacturas y construcción tendrán una reducción real en el proyecto de presupuesto de 0.24%, mientras que la de comunicaciones de 0.5%. Con respecto al grupo funcional de Desarrollo Social, las funciones de protección ambiental (+28.3%), salud (+15.2%) y protección social (+12.8%) fueron las que presentaron mayores incrementos.
Finalmente, en el grupo funcional de Gobierno, la función de Asuntos de Orden Público y de Seguridad Interior se destaca por el aumento de 53.7% en el presupuesto propuesto para 2022, equivalente a 25 mil 752 millones de pesos adicionales a los aprobados en 2021. La única otra función con un incremento de dos dígitos fue Otros Servicios Generales (+30.7%). Aunque presentaron aumentos, el incremento presupuestario para las funciones de Justicia (+3.9%), Asuntos Financieros y Hacendarios (+2.9%) y Relaciones Exteriores (1.0%) son bajos. En contraste, el presupuesto para la función de Seguridad Nacional se reduce en un 17.6% (lo que implica una caída de 24 mil 843 millones de pesos con respecto a lo aprobado en 2021), mientras que para la Coordinación de Política de Gobierno se prevé una reducción de 8.5% y de 2.3% para Legislación.
Al analizar el presupuesto por su clasificación administrativa (¿quién gasta?), observamos que los Ramos Administrativos con mayores reducciones en el presupuesto asignado en el PPEF 2022 son la Secretaría de Economía (-47.1%), Desarrollo Agrario (-25.3%) y Defensa Nacional (-10.8%). En contraste, las Secretarías con los aumentos más importantes son Turismo (+64.0%), Entidades no Sectorizadas (+52.3%), Bienestar (+49.3%) y Seguridad y Protección Ciudadana (+41.9%). En las siguientes gráfica y tabla se puede observar el comportamiento del presupuesto asignado en su clasificación administrativa:
Figura 2. Gasto administrativo
Ganadores y perdedores del PPEF 2020
Gasto programable por Ramo Administrativo
Dentro de esta clasificación administrativa destaca que, pese a ser un tema clave de la actual administración, entre los ramos que presentan disminuciones se encuentra Energía (-3.6%). Para las empresas productivas del Estado, Pemex y CFE, se aumentan los recursos que la Federación les permite ejercer: mientras que la primera podrá gastar 71 mil 532.9 millones de pesos adicionales (+12.7%) para un total de 636 mil 281 millones; la segunda incrementará los recursos a ejercer en 17 mil 417.4 millones (+4.0%) para un total de 449 mil 997 millones de pesos.
Con respecto a los poderes y entes autónomos, llama la atención la reducción en el presupuesto asignado para el INE (-11.4%), que se explica debido a que 2021 fue un año de elecciones federales. Además, en línea con la tendencia de años anteriores, los entes autónomos como la CRE (-2.4%), la CNH (-2.2%), la CNDH (-1.1%), la COFECE (-0.8%) y el IFT (-0.4%) tuvieron reducciones con respecto al PEF 2021
En contraste, el INEGI tuvo un incremento importante de 38.4%, explicado por la realización del Censo Agropecuario el próximo año. Como Fundar ha documentado, este censo es necesario para el correcto diseño de políticas públicas dirigidas al sector rural, que al día de hoy no cuenta con la información más actualizada ya que el último censo que se levantó fue en 2007.
Otros organismos autónomos que registraron incrementos en el presupuesto asignado son la Fiscalía General (+0.3%), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (+0.6%), el Poder Judicial (+3.8%) y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (+4.7%).
Finalmente, en el análisis por clasificación económica (¿en qué se gasta?), destaca que el presupuesto para gasto de capital en inversión física se incrementó en 17.7%, lo cual, de acuerdo con el Secretario de Hacienda, tiene como finalidad impulsar la recuperación económica. Sin embargo, dentro de la categoría de gastos de capital, los subsidios a la inversión retrocedieron en 18.6%, mientras que la clasificación “otros de inversión”, que se interpreta como inversión financiera, lo hizo en 3.8%. Para poner las anteriores categorías en perspectiva, el presupuesto para inversión física representa el 88% del gasto de capital total, mientras que la categoría de inversión financiera equivale al 11% y los subsidios al 2%.
Por el lado del gasto corriente, todas sus categorías presentaron incrementos en el presupuesto asignado. La categoría con el mayor crecimiento fue la de subsidios (+19.4%), seguida por gastos de operación (+13.8%), pensiones y jubilaciones (+6.2%) y servicios personales (+2.8%). Aquí es importante destacar que la categoría de servicios personales representa más de un tercio del gasto corriente total (34%), y le siguen pensiones y jubilaciones (27%), gastos de operación (22%) y subsidios (16%).
Gasto por Clasificación Económica – Cambio Porcentual
3.1. Salud
Para el tercer año de la pandemia del COVID-19, el PPEF propone que la función salud tenga un incremento de 15.2% , comparado con el presupuesto aprobado en 2021. En términos absolutos, esto representa un monto adicional de 104 mil 699.9 millones de pesos para un total de 793 mil 952 millones de pesos. Esto implica que el gasto en la función Salud representa 11.2% del gasto total en el PPEF 2022, lo que se compara con el 10.6% en 2021 y 10.4% en 2020.
Gasto en Función Salud como Porcentaje del Gasto Total
Sin embargo, al igual que en el Paquete Económico 2021, el incremento se presenta a costa del Fondo de Salud para el Bienestar (antes Fondo de Gastos Catastróficos), pero a diferencia de la Ley de Ingresos de la Federación 2021 (ILIF), en la ILIF 2022 se especifica que este monto se utilizará para adquisición de vacunas COVID-19.
La función salud por institución mostró crecimiento en todos los ramos que la integran. La Secretaría de Salud tendrá una asignación presupuestal para 2022 de 183 mil 702.5 millones de pesos (+27.2%), un incremento muy por encima del gasto en salud que ejercerán otras instituciones como SEMAR (+11.8%), SEDENA (+9.5%), IMSS (+5.7%) e ISSSTE (+3.9%). Los ramos de Aportaciones a Seguridad Social (+176.5%), y Aportaciones para entidades (+3.6%) también registraron incrementos.
Dentro de la Secretaría de Salud y por programa presupuestario orientado a la función salud, destaca el Programa de vacunación (E36), que tuvo un incremento en sus recursos de 26 mil 501 millones de pesos contra el aprobado en 2021 (+1,186.7%) sobre todo por la adquisición de vacunas para el COVID-19. Otros programas a destacar son Mantenimiento de infraestructura (K27), cuyos recursos aumentan en 28.6%; Atención a la Salud (E23), con un incremento de 11.6% y el aumento marginal (+0.05%) destinado al programa Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos para la Población sin Seguridad Social Laboral (U13), el principal programa que financia la salud de los 68 millones de personas sin seguridad social. En la Figura 5 se muestra un resumen de todos los programas presupuestarios del Ramo 12.
Una de las acciones emblemáticas de este Gobierno fue la eliminación del Seguro Popular para dar paso a la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), lo que ha traído cambios importantes en materia de asignación presupuestal. Para este año, se le asigna 103 mil 366.8 millones de pesos al INSABI, lo que representa un crecimiento de 11.6% con respecto al presupuesto aprobado en 2021. Estos recursos están destinados para la atención de la salud de la población sin seguridad social.
Figura 5. Programas presupuestarios de la Secretaría de Salud (Función Salud)
3.2. Programas y proyectos prioritarios
Figura 6. Programas prioritarios
El programa con el monto más grande es el de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, que tuvo un incremento de 97 mil 333 millones de pesos con respecto al año pasado y que representa alrededor del 40% del total asignado a esta categoría del gasto. Este incremento es congruente con el objetivo de esta administración de aumentar el monto de la pensión a adultos mayores, pero también se debe a que la edad mínima para acceder a este beneficio pasará de los 65 a los 68 años.
Otros programas con montos importantes para este ejercicio son el de Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros, también conocido como Tren Maya (62 mil 942 millones de pesos), los programas de becas Benito Juárez, tanto en su modalidad de educación media superior (34 mil 500 millones de pesos) como básica (32 mil 211 millones de pesos), y el programa Sembrando Vida (29 mil 447 millones de pesos). De entre estos programas se destaca el aumento de casi el 70% al Tren Maya.
Un caso contrario al de la Pensión para el Bienestar es el de Jóvenes Construyendo el Futuro, el cual inició esta administración con un monto de casi 45 mil millones de pesos presupuestados en 2019 y que hoy tiene asignados 21 mil 197 millones de pesos: una caída de más del 50%. Esto se debió en buena medida a los subejercicios que tuvo este programa en años previos: según datos de la Cuenta Pública, el subejercicio en este programa fue del 40%.
Por otra parte, desaparecen cinco programas prioritarios con respecto al 2021: Provisiones para la construcción y fortalecimiento de infraestructura y Proyectos de infraestructura gubernamental de seguridad nacional, ambos a cargo de la SEDENA; Proyectos de construcción de puertos, asignado a Entidades No Sectorizadas; Programa de Apoyo Financiero a Microempresas Familiares y Programa de Microcréditos para el Bienestar, ambos a cargo de la Secretaría de Economía.
El caso de la eliminación de estos dos últimos programas es de destacar en el contexto de la pandemia, en el que la población requiere de apoyos para la recuperación. Lo anterior podría implicar un cambio en la estrategia de reactivación económica por parte del gobierno, al priorizar el gasto en infraestructura. Aunado a lo anterior, a lo largo de esta administración también desaparecieron otros dos programas presupuestarios relacionados a la entrega de microcréditos y de apoyo a pequeños empresarios: Instrumentación de políticas de fomento para los emprendedores y las micro, pequeñas y medianas empresas, y PRONAFIN.
3.3. Igualdad de género
Las Erogaciones para la Igualdad entre Mujeres y Hombres aumentaron en un 74.6% con respecto a lo aprobado en 2021. El Proyecto de Presupuesto destina un total de $232,382.6 millones de pesos para acciones a realizar que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicación de la violencia de género y cualquier forma de discriminación de género. Estas acciones —que, en total, suman 532—están expuestas en el Anexo 13 y se dispersan por casi todos los ramos, lo que implica que muchas asignaciones pueden ser consideradas como generadoras de igualdad de género.
Por ejemplo, por tercer año consecutivo, la Secretaría de Bienestar cuenta con la mayor asignación de esos recursos con casi 140 mil millones de pesos; le siguen la Secretaría de Educación Pública con 54 mil millones y el Instituto Mexicano para el Seguro Social con 24 mil millones.
Mientras tanto, hay algunos programas presupuestarios que consideramos relevantes por los impactos que puede generar para la agenda de los derechos de las mujeres en todas sus diversidades que presentan incrementos mínimos y/o incluso reducciones. Ejemplo de estos son: el programa de apoyo para refugios especializados para mujeres víctimas de violencia de género, sus hijas e hijos (U12); y el programa para realizar la promoción y observancia en el monitoreo, seguimiento, evaluación y el impacto de la política nacional en materia de igualdad de género entre mujeres y hombres (E13). En la siguiente tabla se muestra la asignación presupuestal para 2022 y sus incrementos o reducciones en términos reales contra lo aprobado en 2021:
Destaca la disminución de 2.2% para el E13, que depende de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y que ha tenido caídas en su presupuesto asignado desde el 2019. De hecho, su presupuesto actual es el menor desde que inició la Administración actual.
Así también, el PPU12, que se creó como programa presupuestario apenas en 2021 (antes, los recursos para los refugios estaban etiquetados como una acción del PPU020, del Ramo 20, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL)), registra un incremento marginal, a pesar de que contribuye de manera sustancial a la garantía de la seguridad de las mujeres que son víctimas de violencia.
Los incrementos no sólo se deben leer en función de los números -que desde luego importan mucho- sino también a la luz del impacto que se pretende generar para la garantía de una vida libre de violencia, la igualdad y la no discriminación de mujeres en todas sus diversidades. Por lo anterior, es necesario hacer un seguimiento a lo largo del año a las dependencias que tienen recursos asignados para esta finalidad para cerciorarse que estos montos se ejercen con una perspectiva de género
Es importante destacar que el Capítulo IV, Artículo 21 del Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2022 establece la necesidad de la incorporación de la perspectiva de género en el diseño, elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación de resultados de los programas de la Administración Pública General para impulsar la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres. Queda pendiente la tarea de analizar, en un futuro, como es que las múltiples actividades expuestas para eliminar las violencias y desigualdades de género conviven con otras propuestas de este proyecto presupuestario.
3.4. Gasto en Derechos Humanos
La subfunción de Derechos Humanos tuvo un incremento del 5.5% con respecto al año anterior. A pesar de este repunte, la asignación para 2022 sigue siendo menor con respecto a 2019 y 2020, cuando alcanzó el máximo en esta administración.
Por su parte, el gasto asignado a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) ha seguido una trayectoria negativa en los últimos años, aunque la variación es cada vez menor año con año. La diferencia de su presupuesto asignado en 2018 con el proyectado para 2022 es de -26.81%. Ese cambio porcentual es menor en comparación con 2019 (-14.83%) y con 2021 (-1.28%). Es interesante destacar el programa presupuestario de la CNDH asignado para atender asuntos relacionados con las personas migrantes e impulsar las acciones de promoción en la materia, el cual aumentó en un 20.2% con respecto al presupuesto aprobado en 2021.
Por otra parte, la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas (CNB) tuvo un muy ligero aumento (0.34%) respecto de 2021, contando con 722 mdp para 2022. Este aumento se explica dado que se revierte la tendencia regresiva en el gasto de operación de la CNB y un ligero aumento de las partidas de subsidios para estados y municipios, de donde se ha afirmado que saldrá el presupuesto para el recién integrado Mecanismo Extraordinario de Identificación Forense (MEIF).
El pasado 6 de noviembre de 2020, el gasto público en Derechos Humanos fue afectado por la extinción del fideicomiso público Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral (FAARI), que tenía como objetivo servir como mecanismo financiero para el pago de ayudas, asistencia y reparación integral a víctimas.
En la Estructura Programática 2022 no se adicionó un nuevo Programa Presupuestario ni se modificó el E033 Atención Integral a Víctimas, de modo que no hubo adecuación para rastrear y medir de manera idónea el cumplimiento de las medidas de ayuda, asistencia, atención y reparación que antes reportada el FAARI. Sin embargo, desde el ejercicio del gasto del PEF2021, se reportó el uso de otras partidas presupuestales para el ejercicio de los recursos originalmente destinados al extinto fideicomiso. Esto quiere decir que no existen candados para asegurar que el ejercicio del gasto de dichas partidas será exclusivo para medidas de atención victimal o reparación. En esas mismas partidas, en el PPEF 2022, se identifican 530.4 millones de pesos, que implican un cumplimiento formal a la disposición del artículo 6 de la Ley General de Víctimas (LGV), pero sin mecanismos de seguimiento y control del gasto de manera exclusiva para los fines que establece la LGV.
Por último, el programa de Atención a Víctimas para 2022, también a cargo de la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, ha alcanzado el máximo monto asignado a lo largo de esta administración con 958.22 millones de pesos. Esta cifra representa un incremento del 2.38% con respecto al 2019, el segundo año con la mayor asignación a este programa.
Destaca la disminución de 2.2% para el E13, que depende de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y que ha tenido caídas en su presupuesto asignado desde el 2019. De hecho, su presupuesto actual es el menor desde que inició la Administración actual.
En contraste, el aumento para el P10, a cargo de Entidades no Sectorizadas, se mira como positivo después de las reducciones que sufrió en los PEF de 2019, 2020 y 2021, aunque aún se encuentra por debajo de los niveles de 2018. La misma tendencia se repite para el PPS10, cuyo presupuesto ha ido cayendo desde 2018 y, a pesar del incremento marginal para el próximo año, continúa por debajo de los niveles del último año del sexenio anterior.
